Обжалование нормативных и ненормативных актов, решений,действий (бездействия) государственных органов по АПК РФ. Как оспорить нормативный правовой акт по КАС? Срок обжалования нормативного акта органа местного самоуправления

Р.Г. Волкова*

СУДЕБНОЕ ОСПАРИВАНИЕ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Проблема качества действующего законодательства, в том числе регионального, породила различные способы выявления и устранения имеющихся недостатков нормативных правовых актов, одним из которых является их судебное оспаривание.

Понятие оспаривания нормативных правовых актов. В российском законодательстве, применительно к проверке судом соответствия оспариваемых нормативных правовых актов законам и нормативным правовым актам более высокой юридической силы, используются различные термины: «оспаривание»1, «обжалование»2, «проверка конституционности»3, что не способствует четкости и однозначности в формулировании соответствующих норм правовых актов, затрудняя их толкование и применение. Разнообразие терминов нуждается в унификации, выработке единого обобщающего понятия.

Из всех перечисленных выше терминов, применяемых законодателем для обозначения судебного контроля законности норма-

* Волкова Раиса Григорьевна - научный сотрудник отдела права ИФиП УрО РАН.

1 Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (гл. 24) // Собрание законодательства Российской Федерации, 2002. № 46. Ст. 4532; Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (гл. 23) // Собрание законодательства Российской Федерации, 2002. № 30. Ст. 3012.

2 Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 года № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» // Ведомости Совета народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации, 1993. № 19. Ст. 685; Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 1994. № 13. Ст. 1447 (глава XII).

3 Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 1994. № 13. Ст. 1447 (Ст. 72, 84-87 и др.).

тивных правовых актов, наиболее широким по объему и общим по смыслу является «оспаривание нормативного правового акта», поэтому он может быть использован в качестве универсального. Его обобщающий характер отмечается и в литературе. В частности, Д.И. Черкаев понимает термин «оспаривание» правовых актов «как наиболее общий для судебных дел, в ходе которых предметом судебного спора является проверка юридической силы (обязательности) правового акта»1.

Термин «оспаривание нормативных правовых актов» впервые официально применен законодателем в Федеральном законе от 7 августа 2000 года №120-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР»2. Действующее процессуальное законодательство - Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации 2002 года3 (далее - АПК РФ) и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации 2002 года4 (далее - ГПК РФ) посвящают судебному рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых актов отдельные главы, не определяя при этом само понятие оспаривание нормативных правовых актов.

В общелитературном смысле понятие «оспаривание» толкуется как объявление спорным, заявление о своем несогласии с чем-нибудь5, что вполне может быть использовано и при определении юридического смысла исследуемого термина. Поскольку само по себе обращение в судебный орган за разрешением вопроса о соответствии конкретного нормативного правового акта закону или

1 Черкаев Д.И. Как оспорить в суде правовые акты органов государственной власти и местного самоуправления // Российский налоговый курьер, 2001. № 12.

2 Собрание законодательства Российской Федерации, 2000. № 33. Ст. 3346.

3 Федеральный закон Российской Федерации от 24 июля 2002 года № 95-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2002. № 30. Ст. 3012.

4 Федеральный закон Российской Федерации от 14 ноября 2002 года № 138-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2002. № 46. Ст. 4532.

5 Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Русский язык, 1989. С. 373.

иному нормативному правовому акту большей юридической силы свидетельствует о наличии спора, об отсутствии согласия между сторонами. В данном случае имеет место спор, предметом которого является соответствие или несоответствие нормативного правового акта другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Оспорить законность нормативного правового акта можно только в суде. Закон не предусматривает каких-либо обязательных процедур досудебного обращения за разрешением сомнений в законности оспариваемого акта. Более того, правовой акт приобретает статус оспариваемого только в случае несогласия нормотворческого органа с оценкой его как не соответствующего нормативному правовому акту более высокой юридической силы и обращения заинтересованного лица в суд за разрешением возникшего противоречия.

Можно предложить следующее определение исследуемого понятия: оспаривание нормативного правового акта - официальное обращение заинтересованного лица в суд с заявлением о разрешении вопроса о законности нормативного правового акта, который, по мнению заявителя, не соответствует нормативному правовому акту большей юридической силы.

Для обращения в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта процессуальное законодательство предусматривает общие и специальные требования. Общим для всех заявителей является требование о несоответствии оспариваемого акта нормативному правовому акту более высокой юридической силы. В качестве специального требования (для граждан) является нарушение оспариваемым актом прав и законных интересов заявителя. В этой части понятие «оспаривание» включает в себя понятие «обжалование» и выступает по отношению к нему как более широкое по объему.

Понятие «обжалование» в юридической литературе длительное время определялось однозначно с понятием «жалоба», как «обращение в государственный либо общественный орган или к их должностным лицам по поводу нарушения прав и охраняемых законом интересов конкретного лица (гражданина, общественной организации, предприятия и т.д.)»1. М.В. Карасева, учитывая при-

1 Юридический энциклопедический словарь. М.: Сов. энциклопедия, 1987. С. 122.

менение термина «обжалование» в Конституции СССР 1977 г., уточняет его ранее действовавшее значение и определяет как «обращение (в смысле активного действия гражданина) или коллектива граждан к компетентным органам в целях защиты (восстановления) лично его (их) нарушенных прав и законных интересов»1. Поэтому обжалование возможно только в случаях выявления нарушения прав и охраняемых законом интересов конкретного лица.

Проверка конституционности нормативных правовых актов -понятие, используемое при рассмотрении Конституционным Судом Российской Федерации дел о соответствии нормативных правовых актов (в том числе региональных) Конституции Российской Федерации и может быть расценено как частный случай оспаривания нормативных правовых актов в определенном суде. Поэтому его объем, несомненно, уже объема понятия «оспаривание» нормативных правовых актов.

Нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, которые могут быть оспорены в суде. Виды нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, которые могут быть оспорены в судебном порядке, перечислены в Федеральном законе от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации»2. В соответствии с п. 5 ст. 27 упомянутого закона в судебном порядке могут быть обжалованы законы субъекта Российской Федерации, правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, правовые акты органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и правовые акты их должностных лиц, нарушающие права и свободы человека и гражданина, права общественных объединений и органов местного самоуправления.

В зависимости от юридической силы нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подразделяются на законы и обладающие по сравнению с ними меньшей юридической силой

1 Карасева М. В. Конституционное право граждан СССР на обжалование. Воронеж: Изд-во Воронежского гос. ун-та, 1989. С. 20.

2 Собрание законодательства Российской Федерации, 1999. № 42. Ст. 5005.

подзаконные нормативные правовые акты. Высшую юридическую силу среди законов субъектов Российской Федерации имеет конституция либо устав субъекта Российской Федерации1.

Нормативные правовые акты в зависимости от их статуса можно также подразделить на действующие и недействующие. Действующими являются принятые и опубликованные в установленном законом порядке нормативные правовые акты. К недействующим относятся нормативные правовые акты, не вступившие в силу, утратившие силу и акты, действие которых приостановлено.

Анализ норм права позволяет сделать вывод, что в судебном порядке могут быть оспорены только нормативные правовые акты (их отдельные положения), которые на момент обращения в суд были действующими и влекущими нарушение гражданских прав и свобод, требующие судебного пресечения. Такой вывод следует в первую очередь из обязательного требования законодателя указывать в заявлении об оспаривании нормативного правового акта сведения об его опубликовании2. «Если же заявителем не представлены сведения об опубликовании оспариваемого нормативного акта, то судья должен оставить заявление без движения»3 и предоставить заявителю срок для устранения выявленных недостатков. При неисполнении указаний судьи заявление возвращается заявителю (ст. 136 ГПК РФ).

В силу п. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации законы подлежат официальному опубликованию, неопубликованные законы не применяются. Также не могут применяться любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, если они не опубликованы официально для все-

1 Подробнее об этом см.: КазанцевМ.Ф. Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации: Проблемы становления и опыт проекта законодательного кодекса. Екатеринбург: УрО РАН, 1998. С. 19-23.

2 Ст. 251 ГПК РФ, ст. 192 и 193 АПК РФ.

3 Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации: опыт первого года / Интервью председателя судебного состава по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации Кнышева В.П. и судьи Верховного Суда Российской Федерации Потапенко С.В. // Адвокатские вести, 2004. № 2.

общего сведения. Не подлежащий применению правовой акт как отсутствующий не порождает никаких юридических последствий, поэтому не может быть предметом судебного оспаривания.

При обращении в суд граждан с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов закон установил также специальное требование: оспариваемым актом должны быть нарушены права и законные интересы заявителя. Не вступившие в силу в установленном порядке нормативные правовые акты, в том числе субъектов Российской Федерации, не влекут правовых последствий. Поэтому они не могут служить основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей и, следовательно, каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод граждан повлечь не могут.

На практике наибольшую сложность вызывают вопросы оспаривания недействующих нормативных правовых актов - не вступивших в силу, временно приостановленных и утративших силу. Законодательство не содержит норм, прямо запрещающих оспаривание в суде общей юрисдикции или в арбитражном суде недействующих нормативных правовых актов.

Оспаривание не вступивших в силу нормативных правовых актов (в том числе по причине их не опубликования в установленном законом порядке) законодательством не предусмотрено, но и прямо не запрещено. На практике суды в таких случаях не принимают обращения к рассмотрению. Не является здесь исключением и Конституционный Суд Российской Федерации. Так, Определением от 4 марта 2004 г. № 50-О Конституционный Суд Российской Федерации отказал в принятии к рассмотрению запроса Собрания депутатов Ненецкого автономного округа по причине не вступления в силу оспариваемых заявителем норм1.

Вероятно, законодатель не предусмотрел право оспаривания не вступивших в силу нормативных правовых актов с целью пре-

2004 г. №50-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Собрания депутатов Ненецкого автономного округа о проверке конституционности пункта 17 статьи 1 и абзаца третьего статьи 3 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации”»

дотвращения необоснованных обращений в суд. Между тем проверку законности не вступившего в силу правового акта можно использовать в качестве превентивной меры от применения незаконных нормативных правовых актов, а также для предотвращения порождаемых применением таких актов незаконных последствий, что значительно эффективнее их последующего исправления. С учетом огромного массива регионального законодательства возможен дифференцированный подход к определению видов нормативных правовых актов, законность которых может быть проверена в порядке предварительного судебного нормоконтроля. В связи с этим заслуживает внимания предложение Председателя Конституционного Суда Республики Бурятия К.А. Будаева «ввести предварительный конституционный контроль отдельных наиболее важных законов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (например о внесении поправок в конституции, уставы субъектов Российской Федерации...)".

Возможность оспаривания временно приостановленного нормативного правового акта зависит от момента приостановления его действия. Акт, действие которого временно приостановлено, в определенный период времени не действует. Поэтому здесь возможно применение по аналогии правил об оспаривании нормативного правового акта утратившего силу. Временное приостановление силы нормативных правовых актов, как нам представляется, служит препятствием для обращения в суд в период блокирования их действия, но не является основанием для прекращения производства по делу, если временное прекращение действия оспариваемого акта наступило после принятия судом заявления об его оспаривании.

По вопросу оспаривания в арбитражном суде правовых актов, утративших силу, Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации указал, что в случае, «если до вынесения арбитражным судом решения по заявлению об оспаривании норма-

1 Будаев К.А. О разграничении полномочий судов по новому Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации / Материалы круглого стола «Статус и роль конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в системе органов государственной власти» // Вестник Уставного Суда Свердловской области, 2003. № 1(6). С. 128.

тивного правового акта этот акт в установленном порядке отменен, дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, так как предмет спора в данном случае перестал существовать»1. Аналогичные разъяснения для судов общей юрисдикции содержатся и в судебной практике Верховного Суда Российской Федерации. Длительное время суды, руководствуясь упомянутыми разъяснениями, прекращали производство по делу об оспаривании нормативного правового акта в случае его отмены соответствующим нормотворческим органом. Так, по причине признания оспариваемого акта утратившим силу органом его издавшим Определением Санкт-Петербургского городского суда от 14 марта 2003 г. было прекращено производство по делу об оспаривании отдельных положений распоряжения мэра г. Санкт-Петербурга от 29 ноября 1993 г. № 958-р. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определение Санкт-Петербургского городского суда оставила без изменения. В обосновании принятого решения со ссылкой на ст. 253 ГПК РФ было указано, что правовые акты, действие которых прекращено, сами по себе основанием для возникновения прав и обязанностей не являются и каких-либо нарушений охраняемых свободой прав и свобод физических и юридических лиц повлечь не могут.

Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 12 мая 2005 г. № 244-О указал, что сама по себе утрата силы нормативным правовым актом после подачи заявления в суд лицом, считающим, что этим актом нарушаются его права и свободы, не является безусловным основанием для прекращения производства по делу. Суд не может прекратить производство по делу, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым актом прав и свобод заявителя, поскольку фактически это приведет к отказу заявителю в судебной защите его прав и свобод и не отвечает публичной потребности в разрешении

1 Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13 августа 2004 года № 80 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов», п. 6 // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, 2004. № 10.

спора о законности оспариваемого акта по существу1. Таким образом были устранены расхождения в позициях судов общей юрисдикции и арбитражных судов с позицией Конституционного Суда Российской Федерации в отношении оспаривания утративших силу нормативных правовых актов.

Так, согласно ч. 2 ст. 43 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», в случае отмены оспариваемого акта или утраты им силы к началу или в период рассмотрения дела Конституционным Судом Российской Федерации, производство по делу может быть прекращено, за исключением случаев, когда действием этого акта были нарушены конституционные права и свободы граждан. Поскольку в результате признания оспариваемого акта неконституционным он утрачивает юридическую силу с момента издания, проверка конституционности утратившего силу или отмененного акта является важной гарантией наиболее полного восстановления нарушенного права.

Подведомственность и подсудность дел об оспаривании нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации. Подведомственность дела судам конституционной юрисдикции. В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 125) к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации отнесено разрешение дел о соответствии Конституции Российской Федерации законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, отнесенным к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Региональный нормативный правовой акт, изданный по вопросам, относящимся к ведению субъекта Российской Федерации, не может быть проверен на соответствие Конституции Российской

2005 г. №244-О «По жалобе граждан Вихровой Любови Александровны, Ка-реевой Екатерины Ивановны и Масловой Валентины Николаевны на нарушение их конституционных прав п. 1 ч. 1 ст. 134, ст. 220 и 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации, 2005. № 2. Ст. 3396.

Федерации. Проверка законности таких нормативных правовых актов возможна в ином суде, кроме Конституционного Суда Российской Федерации.

Таким образом, поскольку никакой другой орган, кроме Конституционного Суда Российской Федерации не вправе оценивать соответствие нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, можно сделать вывод, что нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, изданные по вопросам ведения субъектов Российской Федерации, вообще не могут быть проверены на соответствие основному закону государства. Такое положение противоречит принципу прямого действия Конституции Российской Федерации.

Основные вопросы региональной конституционной юстиции разрешены в Федеральном конституционном законе от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»1, согласно ст. 27 которого субъектам Российской Федерации предоставлено право создавать на своей территории конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации рассматривают вопросы соответствия нормативных правовых актов соответствующего субъекта Российской Федерации и муниципальных образований, расположенных на его территории, конституции (уставу) этого субъекта. Проблемы подведомственности разрешаются в законах субъектов Российской Федерации об их конституционных (уставных) судах.

Поскольку Конституционный Суд Российской Федерации не является вышестоящей судебной инстанцией по отношению к конституционным (уставным) судам субъектов Российской Федерации вопрос об инстанционной подсудности дел не возникает. В то же время сегодня «широкое распространение получила точка зрения о необходимости установления инстанционности конституционного судопроизводства в России», согласно которой «при разрешении споров, возникающих по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, конституционным (уставным) судам целесообразно отвести роль первой инстанции с предоставле-

1 Собрание законодательства Российской Федерации, 1997. № 1. Ст. 1.

нием права обжаловать их постановления в федеральном Конституционном Суде»1.

Подведомственность и подсудность дел арбитражным судам. Дела об оспаривании нормативных правовых актов (в том числе субъектов Российской Федерации) подлежат рассмотрению в арбитражном суде только в тех случаях, когда арбитражный суд прямо назван в федеральном законе в качестве суда, компетентного рассматривать дело2.

Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в Информационном письме от 13 августа 2004 г. разъяснил, что поскольку в Федеральном законе от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» арбитражные суды не указаны в качестве судов, компетентных рассматривать заявления об оспаривании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, «заявления о признании недействующими нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации не подлежат рассмотрению арбитражными судами (кроме заявлений о признании недействующими указанных в статье 12 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, противоречащих антимонопольному законодательству)»3.

1 Гаврюсов Ю.В. «Проблемы совершенствования компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации» // Материалы круглого стола «Статус и роль конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в системе органов государственной власти» / Вестник Уставного Суда Свердловской области, 2003. № 1(6). С. 77; Геляхов А.С. К проблеме реализации «осуществления правосудия» в России: (посредством конституционного и административного судопроизводства) // Там же. С. 129.

2 Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 9 декабря 2002 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, 2003. № 2.

3 Пункт 14 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13 августа 2004 г. № 80 «О неко-

Исходя из общего положения о том, что рассмотрение дел по оспариванию нормативных правовых актов (в том числе субъектов Российской Федерации) может быть отнесено к компетенции арбитражных судов только федеральным законом, сами субъекты не вправе устанавливать подведомственность споров по изданным ими правовым актам арбитражному суду. Так как по вопросам, отнесенным к сфере ведения субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты принимаются самими субъектами, они также не могут быть предметом оспаривания в арбитражном суде.

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут быть оспорены в арбитражном суде субъекта Российской Федерации по месту нахождения правотворческого органа, акт которого оспаривается (ч. 1 ст. 34 и ст. 35 АПК РФ). В соответствии со ст.37 АПК РФ территориальная подсудность по данной категории дел может быть изменена по соглашению сторон до принятия арбитражным судом заявления к своему производству.

Подведомственность и подсудность дел судам общей юрисдикции. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (далее по тексту - ГК РФ) относит к компетенции судов общей юрисдикции проверку законности нормативных правовых актов во всех случаях, когда это не отнесено к компетенции иных судов (ст. 245 ГК РФ).

Дела об оспаривании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации рассматривают в качестве суда первой инстанции верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа по месту нахождения правотворческого органа (ст. 26, 28 ГПК РФ). Сложности в данном случае возникают при определении подсудности дел суду города федерального значения.

Таким образом, в соответствии с действующим законодательством законность одного и того же нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, кроме его конституции (ус-

торых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов» // Экономика и жизнь, 2004. № 38.

тава), и нормативных правовых актов, изданных по предметам, отнесенным к ведению субъекта Российской Федерации, может быть проверена в судебном порядке как минимум дважды, а в субъектах, где есть конституционный (уставный) суд, - трижды. Такая ситуация возможна в связи с тем, что один и тот же региональный правовой акт может быть проверен на соответствие своей конституции (уставу) в конституционном (уставном) суде субъекта; на соответствие иному нормативному правовому акту субъекта, и нормативному правовому акту федерального уровня - в суде общей юрисдикции или федеральном суде; на соответствие Конституции Российской Федерации - в Конституционном Суде Российской Федерации. При этом для проверки конституционности нормативного правового акта (в том числе субъекта Российской Федерации) не имеет значения, проверена ли законность этого же акта в другом суде и вынесено ли решение по делу.

Правовые основания для удовлетворения судом заявленных требований. Общими основаниями для принятия судом решения о признании нормативного правового акта субъекта Российской Федерации недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием1.

Поскольку действующее законодательство не устанавливает четких критериев законности нормативного правового акта, при рассмотрении дел об оспаривании нормативного правового акта определенную сложность вызывает вопрос о предмете доказывания. При этом положительной оценки заслуживает появившаяся в последнее время практика определения в текстах вновь принимаемых нормативных правовых актов федерального уровня критериев несоответствия им иных нормативных правовых актов, что является четким ориентиром для судов и позволяет избежать судебных ошибок. В качестве примера можно привести ст. 6 Налогового ко-

1 Пункт 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 6 и Пленума Высшего Арбитражного Суда № 8 от 01 июля 1996 г. «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»

декса Российской Федерации, установившую правило, согласно которому нормативные правовые акты о налогах и сборах, указанные в п. 1 ст. 6, признаются не соответствующими НК при наличии хотя бы одного из обстоятельств, перечисленных в том же пункте1.

Для признания нормативного правового акта субъекта Российской Федерации недействующим суд должен осуществить его проверку не только по форме, содержанию норм, но и по порядку его принятия и введения в действие. Применительно к соотношению законов и иных нормативных актов термины «противоречие» и «несоответствие» не могут быть использованы как тождественные. Соответствие актов друг другу понятие более широкое, и не всегда нормативный правовой акт не соответствует акту более высокой юридической силы по причине их противоречия.

Согласно действующему законодательству, на соответствие друг другу могут быть проверены не только нормативные акты разной юридической силы, но и одноуровневые правовые акты, а также их отдельные положения. Противоречие отдельных норм может иметь место также внутри одного нормативного правового акта, поэтому отдельного рассмотрения требует вопрос соблюдения правотворческим органом правил законодательной техники. В связи с отсутствием федерального закона, устанавливающего обязательные правила законодательной техники при нормотворческой деятельности, суд может привлечь к участию в деле эксперта.

В судебном заседании также необходимо выяснить предмет ведения, по которому принят оспариваемый акт и полномочия правотворческого органа. При этом следует иметь в виду, что в тех случаях, когда отсутствует четкое разграничение сфер ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектом, при проверке законности правовых актов, изданных в сфере ведения субъекта Российской Федерации, вопрос о вторжении федеральных органов в компетенцию правотворческих органов субъекта Российской Федерации не может быть поставлен в принципе, поскольку, согласно Конституции Российской Федерации, компетенция субъекта Российской Федерации определяется как остаточная2.

Федеральный закон от 31 июля 1998 года № 146-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 1998. № 31. Ст. 3824.

2 Конституция Российской Федерации. Ст. 73.

Законодатель возложил бремя доказывания законности оспариваемого нормативного акта на орган его принявший (ст. 249 ГПК РФ, ст. 194 АПК РФ), что является исключением из принципа состязательности сторон и направлено на правильное и справедливое рассмотрение дела.

Правовые последствия судебного решения по делу об оспаривании нормативных правовых актов. По результатам рассмотрения дела суд может признать оспариваемый нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации или отдельные его положения не соответствующими нормативному правовому акту более высокой юридической силы. Правовые последствия для лиц, оспоривших правовой акт, различны и зависят от того, каким судом принято решение.

Суды конституционной юрисдикции признают оспариваемый акт незаконным и не порождающим правовых последствий с момента его принятия.

Часть 2 ст. 100 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» устанавливает, что признание закона не соответствующим Конституции Российской Федерации во всяком случае влечет пересмотр разрешенного на его основе дела компетентным органом в обычном порядке. В Определении от 14 января 1999 г. № 4-О «По жалобе гражданки Петровой Ираиды Валерьяновны на нарушение ее конституционных прав частью второй статьи 100 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации”» Конституционный Суд Российской Федерации четко указал, что такой пересмотр осуществляется безотносительно к истечению пресекательных сроков обращения в эти органы и независимо от наличия оснований для пересмотра дела, предусмотренных иными, помимо Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», актами, поскольку данное регулирование направлено на поощрение правовой активности граждан, способствующих устранению из действующего законодательства неконституционных норм и, следовательно, на защиту от нарушений прав и свобод других лиц.

Основанием для защиты нарушенного права служит также положение ч. 3 ст. 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в соответствии с которым решения судов и иных органов, основанные на актах, при-

знанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных федеральным законом случаях, то есть с использованием закрепленных другим законодательством материально-правовых оснований и процессуальных институтов. Пересмотр судебных решений в связи с признанием нормы неконституционной возможен, в частности, как в порядке судебного надзора, так и по вновь открывшимся обстоятельствам. При этом следует иметь в виду наличие в процессуальном законодательстве пресекательных сроков для обращения в суд с соответствующим заявлением, что требует от заинтересованных лиц своевременных действий по защите своих прав и законных интересов.

Суды общей юрисдикции, признают оспариваемый акт недействующим полностью или частично со дня его принятия или иного указанного судом времени (ч. 2 ст. 253 ГПК РФ). В данном случае законодатель наделил судебное решение обратной силой и распространил на общественные отношения, существовавшие до его принятия.

Нормативные правовые акты или их положения, признанные недействующими арбитражным судом, не подлежат применению с момента вступления судебного решения в законную силу (ч. 4 ст. 196 АПК РФ). Решение арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта вступает в силу немедленно после его принятия (ч. 4 ст. 195 АПК РФ). Датой принятия решения считается дата изготовления этого решения в полном объеме (ч. 2 ст. 176 АПК РФ), поэтому решение об оспаривании нормативного правового акта вступает в силу после его изготовления в полном объеме.

Арбитражный суд, признавая оспоренный акт недействующим с момента вступления в законную силу судебного решения, не позволяет лицу, оспорившему нормативный правовой акт, полностью восстановить свое нарушенное право. Поскольку до момента вступления решения суда оспоренный акт действовал и порождал определенные последствия, которые за этот период опосредованно признаются легитимными, право либо не может быть восстановлено полностью, либо нарушение права пресекается только на будущее время. Показательным в этом смысле является дело по иску Федерального государственного унитарного предприятия «Забайкальская железная дорога» о взыскании с ОАО «Читаэнерго» неосновательного обогащения, полученного от Истца в виде платы за

потребленную электроэнергию по тарифу, признанному в дальнейшем недействительным. Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, отказывая в удовлетворении искового требования, пояснил, что поскольку решение РЭК Читинской области прекратило свое действие с момента вступления в силу решения арбитражного суда, то до этого момента плата за поставленную электроэнергию взималась по действовавшему на тот период тарифу и у энергоснабжающей организации неосновательное обогащение отсутствует1.

Различия в последствиях, порождаемых решениями различных судов, могут иметь для заявителя принципиальное значение. Отсутствие единообразия по такому важному вопросу ведет к неравноправию субъектов, оспаривающих нормативные правовые акты. Важным здесь является момент блокирования незаконного нормативного акта, так как от него напрямую зависит объем восстановления нарушенного права. Так, в случае признания нормативного правового акта недействительным (недействующим) с момента его принятия все порожденные им последствия опосредованно также признаются не соответствующими действующему законодательству, и нарушенное право подлежит восстановлению в полном объеме. Поэтому такой вариант судебного решения наиболее предпочтителен для заявителя.

Е.Н. Каменева, аспирантка кафедры конституционного права МГУ им. М.В. Ломоносова.

Вопрос об удалении нормативного правового акта субъекта Российской Федерации из правовой системы решается в судебном порядке в рамках правового спора между органом (должностным лицом), принявшим акт, и субъектом, требующим признания его незаконным. Сам факт наличия такого спора и его характер позволяют использовать термин "оспаривание правового акта".

Существует мнение, что оспаривание правового акта может осуществляться опосредованно, через спор заинтересованных субъектов о защите субъективных прав, и сводиться к решению вопроса о применении надлежащих нормативных актов и об отказе применения актов, в отношении которых суд установит, что они незаконны <*>. Данный спор и решение по делу не имеют целью исключить правовой акт из правовой системы, признать его незаконным и, следовательно, недействующим. Поскольку сам правовой акт не является предметом спора, решение по делу не лишает его правовой силы, соответственно, нельзя говорить и об оспаривании правового акта.

В связи с изложенным в настоящей статье речь пойдет о так называемом непосредственном оспаривании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Непосредственное оспаривание осуществляется безотносительно к спору о защите субъективных прав каких-либо заинтересованных лиц. В данном случае суд не отказывает в применении правового акта, а признает его неконституционным, несоответствующим законодательству, что влечет утрату им юридической силы, невозможность применения, изменение или отмену акта соответствующим органом. Хотя жалобы граждан или заявления прокуроров в интересах определенных лиц содержат ссылки на конкретные права, которые нарушаются оспариваемым актом, фактически предметом спора является признание правового акта незаконным. По этой причине подобные дела также следует относить к непосредственному оспариванию.

Споры о законности нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации рассматриваются Конституционным Судом Российской Федерации, конституционными (уставными) судами субъектов, судами общей юрисдикции. В соответствии со ст. 22 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражным судам подведомственны споры о признании недействительными ненормативных актов органов государственной власти и местного самоуправления. Следовательно, арбитражным судам не подведомственно рассмотрение дел об обжаловании нормативных правовых актов. Однако существует ряд федеральных законов, которые предоставляют право оспаривать нормативные правовые акты в арбитражные суды. В основном речь идет об обжаловании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. К примеру, такое право предоставлено организациям и индивидуальным предпринимателям в отношении нормативных актов налоговых органов ст. 138 Налогового кодекса Российской Федерации.

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации на предмет соответствия их Конституции Российской Федерации могут быть оспорены только в Конституционный Суд. Кроме этого, в соответствии с Постановлением Конституционного Суда от 11 апреля 2000 г. N 6-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросом судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации", а также Определением Конституционного Суда от 8 февраля 2001 г. конституции (уставы) субъектов Российской Федерации как акты, определяющие конституционный статус субъекта, могут быть предметом рассмотрения только в конституционном судопроизводстве, в том числе и на предмет соответствия федеральному закону, и не подлежат рассмотрению судами общей юрисдикции <*>. На соответствие федеральному законодательству нормативные правовые акты субъектов, кроме конституций (уставов), могут быть оспорены в суды общей юрисдикции.

В статье будут затронуты вопросы оспаривания нормативных правовых актов субъектов Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации и судах общей юрисдикции.

Одним из способов оспаривания действительности нормативного правового акта субъекта Российской Федерации является обращение в Конституционный Суд Российской Федерации. Статьей 125 Конституции Российской Федерации и Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" (далее - Закон о Конституционном Суде) <*> установлен перечень лиц, обладающих правом обращения в Конституционный Суд, полномочия Суда, процедура принятия решения и другие вопросы.

Говоря о процедуре оспаривания правовых актов субъектов в Конституционном Суде, следует подчеркнуть, что последний разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации только нормативных правовых актов субъектов Федерации.

Правом на обращение в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации обладают Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд, органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Статья 85 Закона о Конституционном Суде устанавливает два специальных требования к запросам в Конституционный Суд, которые по отношению к нормативным правовым актам субъектов формулируются следующим образом:

1. Запрос допустим, если нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации издан по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов.
2. Запрос допустим, если заявитель считает нормативный акт либо отдельные положения не подлежащими действию из-за неконституционности либо подлежащими действию вопреки официально принятому решению органов государственной власти субъектов или их должностных лиц об отказе применять и исполнять их как не соответствующие Конституции Российской Федерации.

Представляется, что конституционность нормативного акта субъекта должна быть проверена прежде всего с позиций принципа разделения властей, с точки зрения разграничения компетенции, предметов ведения и полномочий между различными органами государственной власти, а затем уже по содержанию норм (материальный контроль) и по форме нормативного акта, по порядку подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие (формальный контроль). Конституционный Суд должен оценивать как буквальный смысл акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов (ч. 2 ст. 74 Закона о Конституционном Суде). Несоответствие нормативного акта хотя бы одному из перечисленных оснований проверки налагает на Конституционный Суд обязанность признать нормативный акт неконституционным.

Правом обратиться в Конституционный Суд наделены граждане (объединения граждан) и суды. Однако их право ограничено оспариванием только закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Граждане могут обратиться с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод таким законом, а суды - с запросом о его конституционности.

Конституция Российской Федерации и Закон о Конституционном Суде не предусматривают право любого гражданина обратиться с конституционной жалобой в интересах других лиц на нарушение их прав. В конституционном судопроизводстве не допускаются "народные жалобы" в отличие от гражданского судопроизводства.

Жалоба на нарушение законом субъекта Российской Федерации конституционных прав и свобод допустима, если он затрагивает конституционные права и свободы. Необходимо указать, какие конкретно права и свободы затронуты. Для признания допустимости жалобы не имеет значения, были ли действительно нарушены права гражданина в конкретном деле.

Жалоба также допустима, если закон субъекта применен или подлежит применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон (п. 2 ст. 97 Закона о Конституционном Суде). В Конституционный Суд необходимо предоставить копию официального документа, подтверждающего применение или возможность применения обжалуемого закона при разрешении конкретного дела.

Закон может быть оспорен лишь в части, примененной или подлежащей применению в деле заявителя. Для признания жалобы допустимой не имеет значения, имеется ли решение суда общей юрисдикции, каково его содержание и рассмотрено ли дело всеми судебными инстанциями. Конституционный Суд не проверяет судебные решения, их обоснованность и законность.

Гражданин вправе обратиться в Конституционный Суд лишь в том случае, если он полагает, что имеется неопределенность в вопросе, соответствует ли Конституции Российской Федерации затрагивающий его конституционные права и свободы закон субъекта.

В жалобе на нарушение прав и свобод ч. 2 ст. 3 Закона Оренбургской области от 18 сентября 1997 г. "О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области" граждане указали, что установленное данным Законом проведение выборов в Законодательное Собрание Оренбургской области по мажоритарной системе в одномандатных и (или) многомандатных округах нарушает равенство прав избирателей по признаку места жительства, а также нарушает права кандидатов в депутаты и, следовательно, ч. 2 ст. 3 Закона противоречит ряду статей Конституции Российской Федерации <*>. Данный Закон был применен в конкретном деле, поскольку в соответствии с ним были проведены выборы в Законодательное Собрание; кроме этого, граждане обращались в Оренбургский областной суд с жалобой на нарушение их прав и свобод, однако в удовлетворении жалобы он отказал. Верховный Суд Российской Федерации оставил решение областного суда без изменения. Таким образом, указанная жалоба отвечала требованиям допустимости. Необходимо отметить, что в постановлении, принятом в связи с рассмотрением этого дела, Конституционный Суд в качестве доказательства применения Закона Оренбургской области в конкретном деле указал лишь на проведение выборов в соответствии с ним.

Конституционный Суд 23 марта 2000 г. признал оспариваемые нормы Закона Оренбургской области не соответствующими Конституции Российской Федерации. Одновременно Конституционный Суд вышел за пределы требований, изложенных в жалобе, и рассмотрел конституционность Закона Оренбургской области "Об утверждении схем избирательных округов для проведения выборов депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области". Хотя Конституционный Суд указал, что данные законы должны рассматриваться в их взаимосвязи, представляется, что он вышел за рамки своих полномочий, установленных ст. 74 Закона о Конституционном Суде, предусматривающей, что Конституционный Суд принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению в обращении.

На сегодняшний день дела по жалобам граждан на нарушение прав и свобод законами субъектов Российской Федерации составляют небольшой процент в общей массе дел Конституционного Суда.

В практику судебного контроля введен институт обращения судов в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Статьей 101 Закона о Конституционном Суде установлено, что суд при рассмотрении дела в любой инстанции, придя к выводу о несоответствии Конституции Российской Федерации закона, примененного или подлежащего применению в указанном деле, обращается в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности данного закона.

Предметом запроса может быть закон субъекта Российской Федерации любого содержания, необязательно затрагивающий конституционные права и свободы граждан.

В Конституционный Суд может обратиться любой суд при рассмотрении дела в любой инстанции. Понятие "суд" включает в себя как судью, единолично рассматривающего дело, так и коллегиально действующие составы суда. Полномочие обратиться с запросом в Конституционный Суд предоставлено судам при рассмотрении любых дел. В запросе суда необходима прямая ссылка на те нормы Конституции, которым оспариваемый закон субъекта не соответствует.

Следует отметить, что суды не пользуются своим правом обращения в Конституционный Суд в отношении законов субъектов. Исключение составляет Верховный Суд Российской Федерации. Однако Конституционным Судом к настоящему времени по запросам Верховного Суда принято лишь два постановления. Такое положение дел объясняется рядом факторов: нежеланием, а зачастую неумением судов подготовить запрос, а также нерешенностью вопроса, является ли направление запроса обязанностью или правом суда.

В Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" <*> установлено, что суд общей юрисдикции должен обратиться в Конституционный Суд с запросом, если у него возникали сомнения в конституционности соответствующего нормативного акта субъекта. Однако, если он твердо убежден, что нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации не соответствует Конституции, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует, суд должен вынести решение непосредственно на основании норм Конституции. Такая позиция объясняется тем, что ч. 4 ст. 125 Конституции не содержит указаний на обязанность судов направлять в Конституционный Суд запросы о проверке конституционности законов, применяемых в конкретном деле. Нет такой обязанности и у граждан, считающих, что примененный или подлежащий применению в деле закон нарушает их конституционные права и свободы. "Обращение в суд в связи с защитой субъективных прав ни для кого не может устанавливаться в качестве обязанности, но всегда только право, которое определенные субъекты используют по своему усмотрению; иное противоречило бы природе правосудия" <**>. Нельзя не согласиться с этим мнением, но только учитывая, что они относятся к правам граждан, а не к полномочиям судов. Суды призваны защищать права и свободы граждан. Решение Конституционного Суда о признании акта неконституционным, как известно, ведет к утрате его силы. Следовательно, если признать обращение в Конституционный Суд правом судов, то законы, в отношении которых возникает сомнение в их конституционности, не лишаются юридической силы, они могут применяться в другом деле, должны исполняться гражданами, организациями, органами власти. Может возникнуть парадоксальная ситуация, когда в одном случае акт не будет применен судом, а в другом деле будет применен как законный, что прежде всего отразится на правах и интересах граждан, будет подрывать существующий правопорядок.

В связи с этим более верной представляется позиция, нашедшая отражение в п. 2 резолютивной части Постановления Конституционного Суда от 16 июня 1998 г. N 19-П "По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации" <*>, обязывающая суды общей юрисдикции в случае, если они придут к выводу о несоответствии закона субъекта Российской Федерации Конституции, обратиться в Конституционный Суд.

Обязанность обратиться с запросом возникает и тогда, когда суд, отказавшись от применения неконституционного, по его мнению, закона, разрешит дело на основе норм Конституции.

Последствием признания нормативного правового акта субъекта или его отдельных положений неконституционными является утрата ими юридической силы. Как правило, акты утрачивают силу с момента оглашения решения. В то же время Конституционный Суд в соответствии с п. 12 ч. 1 ст. 75 Закона о Конституционном Суде в своем решении определяет порядок вступления решения в силу, а также порядок, сроки и особенности его исполнения и опубликования. Исходя из этого Конституционный Суд в исключительных случаях, когда признание нормативного акта утратившим силу затрагивает права и свободы граждан, может отложить исполнение своего решения; но это не означает, что нормативный правовой акт или его отдельные положения признаются не соответствующими Конституции на будущее. Они признаются таковыми в момент вынесения решения. Конституционный Суд устанавливает срок приведения неконституционного акта в соответствие с Конституцией, а в случае если акт не будет приведен в соответствие, срок утраты им силы. В частности, в п. 9 мотивировочной части Постановления от 30 января 2001 г. N 2-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", а также ряда законов субъектов Российской Федерации Конституционный Суд установил, что налог с продаж, введенный на основании федерального закона законами субъектов Российской Федерации, является источником доходной части бюджетов субъектов и местных бюджетов <*>. Немедленное признание оспариваемых положений утратившими силу может повлечь неисполнение указанных бюджетов и привести к нарушению прав и свобод граждан. В связи с этим Конституционный Суд постановил признать не соответствующими Конституции Российской Федерации отдельные положения Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", а также ряда законов субъектов Российской Федерации, но в то же время установил, что указанные положения должны быть приведены в соответствие с Конституцией Российской Федерации и, во всяком случае, утратят силу не позднее 1 января 2002 года.

В случае признания акта неконституционным и утраты им юридической силы отмены акта со стороны органа или должностного лица, его принявшего, не требуется. Более того, решения Конституционного Суда действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами или должностными лицами, в том числе судами.

Однако решение Конституционного Суда является основанием отмены в установленном порядке положений других нормативных правовых актов, основанных на неконституционном акте либо воспроизводящих его или содержащих такие же положения, какие были предметом обращения. Положения неконституционных нормативных актов не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами. В связи с указанным выше Постановлением Конституционного Суда от 30 января 2001 г. N 2-П возник вопрос, можно ли оспаривать законы субъектов Федерации на предмет их соответствия п. 3 ст. 20 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", признанного неконституционным, однако не утратившим силу. С одной стороны, в случае возникновения спора о соответствии нормативного правового акта субъекта Российской Федерации Закону Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" суд общей юрисдикции в соответствии с Законом о Конституционном Суде не может выносить решение на основании неконституционного закона. Он должен отказать в принятии искового заявления либо прекратить производство по делу. В то же время данный Федеральный закон не утратил силу, и, если нормативный правовой акт субъекта ему противоречит, он может быть проверен на соответствие Федеральному закону до утраты им юридической силы. Такая позиция была выражена Верховным Судом Российской Федерации в определении от 1 июня 2001 г. по делу по жалобе гражданина о признании несоответствующим федеральному законодательству Закона города Москвы "О налоге с продаж". Представляется, что эта позиция не соответствует Закону о Конституционном Суде. В то же время она не лишена определенной логики. Однако ее правовое оформление требует внесения изменений в Закон о Конституционном Суде.

Правоприменительные акты, включая решения судов, основанные на неконституционном акте, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных федеральным законом случаях.

К сожалению, в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации такого основания для пересмотра решения, как признание неконституционным закона, примененного в конкретном деле, нет. Следовательно, при вынесении решения о пересмотре дела суд должен ссылаться на нормы Закона о Конституционном Суде, к примеру, п. 2 ст. 100. Целесообразно внести дополнения в процессуальное законодательство, поскольку именно процессуальные кодексы регулируют отношения в области осуществления правосудия.

Важно подчеркнуть, что Конституционный Суд не является по отношению к иным судам кассационной, апелляционной или надзорной инстанцией. Он самостоятелен и не подменяет другие суды. В свою очередь, последние также не должны рассматривать вопросы, отнесенные к компетенции Конституционного Суда.

Право оспаривать нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в судах общей юрисдикции в соответствии с законодательством Российской Федерации принадлежит гражданам, организациям, прокурорам, органам государственной власти, органам местного самоуправления.

Дела об оспаривании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации подсудны судам субъектов Российской Федерации.

Конституционный Суд в Постановлении от 16 июня 1998 г. N 19-П "По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации" изложил свою позицию по вопросам полномочий судов общей юрисдикции и арбитражных судов в области рассмотрения вопросов оспаривания нормативных правовых актов, а также разграничения компетенции между этими судами и Конституционным Судом. Данное Постановление только усилило неопределенность в решении указанных вопросов и в определенной мере ограничило полномочия судов.

Конституционный Суд, давая толкование ст. ст. 125, 126, 127 Конституции в указанном Постановлении, исключил возможность осуществления судами общей юрисдикции вне связи с рассмотрением конкретного дела проверки соответствия нормативных правовых актов, перечисленных в п. п. "а", "б" ч. 2 ст. 125 Конституции, в том числе нормативных правовых актов субъектов, иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции, до принятия федерального конституционного закона, в котором будут закреплены виды нормативных актов, подлежащих проверке судами, правила о предметной, территориальной и инстанционной подсудности таких дел и другие вопросы. Только с появлением такого закона суды будут наделены правом признавать незаконными и в связи с этим утрачивающими юридическую силу нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

На основании Постановления Конституционного Суда от 16 июня 1998 г. N 19-П суды заняли двойственную позицию: в одних случаях они отказывали в принятии заявления или прекращали производство по делу, в других - рассматривали такие споры. В частности, Московский городской суд отклонил ходатайство представителей правительства Москвы по делу по жалобе на Постановление правительства Москвы от 11 ноября 1997 г. N 797 "Об изменении порядка регистрации акционерных обществ в г. Москве" о прекращении производства по делу в соответствии с Постановлением от 16 июня 1998 г. N 19-П. В апреле 1999 года Верховный Суд со ссылкой на данное Постановление отменил решение Московского городского суда и прекратил производство по делу.

Пытаясь смягчить позицию, нашедшую отражение в Постановлении от 16 июня 1998 г. N 19-П, Конституционный Суд в Постановлении от 11 апреля 2000 г. N 6-П установил, что полномочие судов общей юрисдикции по проверке соответствия закона субъекта Российской Федерации федеральному закону, если оно основано на законе, принятом до вступления в силу Конституции Российской Федерации, не может быть аннулировано лишь по той причине, что отсутствует соответствующий федеральный конституционный закон. Следовательно, Постановлением подтверждается право судов общей юрисдикции рассматривать дела о соответствии законов субъектов федеральным законам в порядке нормоконтроля по заявлению прокуроров.

Однако Конституционный Суд полагает, что утрата законом субъекта Российской Федерации юридической силы возможна только в результате признания его неконституционным. Такое решение, вынесенное в порядке конституционного судопроизводства, действует непосредственно, отмена закона принявшим его органом не требуется, так как этот закон считается отмененным, т.е. недействительным, с момента оглашения постановления Конституционного Суда. Признать закон субъекта противоречащим федеральному закону, недействительным и утрачивающим юридическую силу суд общей юрисдикции не может.

В конечном итоге Конституционный Суд постановил, что суды общей юрисдикции вправе признавать закон субъекта Российской Федерации противоречащим федеральному закону и, следовательно, недействующим, не подлежащим применению, что влечет необходимость его приведения в соответствие с федеральным законом законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации.

Различия же между понятиями недействительный и недействующий, юридические последствия признания актов таковыми объясняются различиями между несоответствием Конституции Российской Федерации и несоответствием федеральному закону. Представляется, что такое обоснование различий терминов носит надуманный характер. Конституционный Суд внес путаницу в использование таких терминов, как "отмена", "признание недействительным, недействующим", "утрата юридической силы".

Можно согласиться с Особым мнением судьи Конституционного Суда Г.А. Жилина по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", указывавшего, что "сохранение юридической силы закона субъекта Российской Федерации, признанного вступившим в законную силу решением суда противоречащим федеральному закону, не соответствует не только названной главной конституционной цели правосудия, но и целям охраны государственных и общественных интересов, укрепления законности и правопорядка, предупреждения правонарушений, формирования уважительного отношения к праву и суду". Он полагает, что понятия "недействительный" и "недействующий" выражают одно и то же явление при его рассмотрении в процессуально-правовом и материально-правовом аспектах. Признанием акта недействующим устанавливаются последствия вступления в законную силу решения суда о признании нормативного акта незаконным. Понятие недействительности нормативных актов характеризует материально-правовые последствия вступления решения суда в законную силу для защиты субъективных прав, нарушенных актом.

Кроме этого, Конституционный Суд Российской Федерации установил в резолютивной части Постановления от 11 апреля 2000 г. N 6-П право уполномоченных субъектов на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с ходатайством о подтверждении конституционности закона субъекта Российской Федерации, признанного противоречащим федеральному закону, возложив на себя функции дополнительной инстанции по проверке вступивших в законную силу решений судов общей юрисдикции, что не соответствует статьям 125, 126 Конституции Российской Федерации, статьям 1, 4, 5, 19 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", статьям 1, 3, 36 Закона о Конституционном Суде.

Поскольку в Постановлении Конституционного Суда от 11 апреля 2000 г. N 6-П речь идет о законах, остается нерешенным вопрос о полномочиях судов общей юрисдикции в отношении иных нормативных правовых актов субъектов. Представляется, что указанные положения Постановления необходимо распространить и на иные нормативные правовые акты субъектов.

В соответствии со статьей 46 Конституции Российской Федерации решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суде.

Порядок обжалования гражданами нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации регулируется Гражданским процессуальным кодексом РСФСР (далее - ГПК РСФСР), Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" <*>.

Право граждан на обращение в суд ограничено определенными рамками. Раньше граждане не имели право оспаривать акты вне связи с нарушением их прав и свобод. Федеральным законом от 7 августа 2000 г. N 120-ФЗ были внесены изменения в ГПК РСФСР, в частности, было установлено, что в случаях, предусмотренных законом, граждане вправе обратиться в суд с иском в защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов других лиц по их просьбе или в защиту прав, свобод и интересов неопределенного круга лиц. Такое право принадлежит также государственным органам, органам местного самоуправления, организациям. По-прежнему граждане могут обжаловать акты в связи с нарушениями прав и свобод, но уже не только в отношении себя или конкретных лиц, но и в отношении неопределенного круга лиц, что предоставляет широкие возможности в отношении оспаривания нормативных актов субъектов Российской Федерации, поскольку несоответствие этих актов федеральному законодательству, как правило, влечет нарушение прав и свобод граждан. Как отметил судья Конституционного Суда Н.В. Витрук в Особом мнении к Постановлению Конституционного Суда от 16 июня 1998 г. N 19-П, при решении вопросов о полномочиях судов общей юрисдикции по проверке законности нормативных актов в порядке нормоконтроля должны быть применены конституционные положения о праве граждан на судебную защиту. "Не должно быть такой правовой ситуации, при которой гражданин не мог бы в судебном порядке поставить вопрос об отмене неконституционного или незаконного нормативного акта".

Предметом жалобы гражданина в соответствии со ст. 239.2 ГПК РСФСР могут быть нормативные правовые акты субъектов, в результате издания которых нарушены права или свободы гражданина; созданы препятствия осуществления гражданином его прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности. Жители г. Москвы обратились в Московский городской суд с жалобой о признании противоречащим федеральному законодательству и не подлежащим применению ряда статей Закона г. Москвы "О районной Управе в городе Москве", обосновывая свое обращение в суд тем, что данным Законом нарушается их право, а также право всех жителей Москвы на осуществление местного самоуправления. Мосгорсуд удовлетворил жалобу и признал оспариваемые положения Закона города Москвы противоречащими федеральному законодательству и не подлежащими применению.

Не могут быть предметом рассмотрения судами общей юрисдикции нормативные акты, проверка которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, а также акты, в отношении которых законом предусмотрен иной порядок судебного обжалования.

В ГПК РСФСР не установлено право судов отменять соответствующее решение органа государственной власти или должностного лица. Если суд признает жалобу обоснованной, он признает нормативный акт или его часть незаконными и принимает решение об обязанности государственного органа или должностного лица устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина. В соответствии с ч. 3 ст. 239.8 ГПК с момента вступления в законную силу решения суда о признании акта или его части незаконными этот акт или его часть считаются недействующими. Обязанность изменить или отменить нормативный акт возлагается на орган, принявший акт. Кроме этого, в соответствии со ст. 7 Закона Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" в случае установления обоснованности жалобы суд определяет ответственность государственного органа, должностного лица, государственного служащего за действия, приведшие к нарушению прав и свобод.

К моменту вынесения решения судом о незаконности нормативного правового акта субъекта этим актом могли бы быть нарушены права широкого круга лиц, в соответствии с ним были изданы правоприменительные акты. Поэтому является необходимым в решении определить порядок его исполнения, действия государственных органов для устранения негативных последствий. Как правило, в решениях, касающихся нормативных правовых актов субъектов, особенно законов, устанавливается лишь их несоответствие федеральному законодательству.

Орган государственной власти обязан исполнить решение суда, в том числе отменить незаконный акт и сообщить об этом суду и гражданину не позднее чем в месячный срок со дня получения решения суда. В случае неисполнения решения возможно привлечение государственного служащего к уголовной ответственности в соответствии со статьей 315 УК РФ. Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <*> установлена возможность роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта и отрешение от должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта в случае невыполнения решения суда в установленном порядке и в срок.

К субъектам, имеющим право оспаривать в судах правовые акты органов государственной власти, относится прокурор. Прокурор может подавать заявление о признании противоречащими закону правовых актов, носящих нормативный характер, а также жалобу в интересах конкретного лица на действия органов государственной власти и должностных лиц, если этими действиями нарушаются права и свободы. К примеру, прокурор города Москвы обратился в Московский городской суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащем применению Закона города Москвы "О финансовых ресурсах района в городе Москве" в порядке ст. 41 ГПК РСФСР и п. 3 ст. 35 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", закрепляющих право прокурора обратиться в суд с заявлением в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц. Решением Мосгорсуда от 27 апреля 2001 г. заявление было удовлетворено. Определением Верховного Суда от 29 июня 2001 г. решение было оставлено в силе.

В конечном итоге хотелось бы отметить, что существующий порядок оспаривания нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации несовершенен. Требуется детальная проработка и закрепление в законодательстве эффективного механизма защиты прав граждан и организаций не только путем непосредственного обращения в суд с жалобой, но и путем оспаривания уполномоченными субъектами незаконных нормативных правовых актов. Для этого необходимо законодательно разграничить полномочия Конституционного Суда и судов общей юрисдикции, принять федеральный конституционный закон, который позволит судам общей юрисдикции признавать нормативные правовые акты субъектов незаконными и в связи с этим утрачивающими юридическую силу, внести изменения в процессуальное законодательство, упорядочив процедуру оспаривания нормативных правовых актов в судах общей юрисдикции, рассмотрения судом таких дел, последствия признания нормативных правовых актов незаконными.

27 августа 2013 года Высший а рбитражный с уд Российской Федерации официально опубликовал постановление Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 № 58 " О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов " (далее - Постановление) . Постановление заменило собой ранее действовавшее и ответило на ряд назревших вопросов судебной практики. Так, в Постановлении решен вопрос о юридической природе и нормативном характере оспариваемого акта, определены четкие критерии отнесения акта к нормативному. Также ВАС РФ закрепил правило о том, что в дела об оспаривании нормативных правовых актов суды должны привлекать регистрирующий орган. Теперь полномочия органа или лица, принявших нормативный правовой акт, суд будет проверять независимо от указания об этом в заявлении.

Квалификация оспариваемых актов : НПА должен действовать в отношении неопределенного круга лиц

Пожалуй, самым противоречивым при рассмотрении судами дел по правилам гл . 23 АПК РФ являлся вопрос о юридической природе и нормативном характере оспариваемого акта. Зачастую в практике судебных органов ответ на этот вопрос в отношении одних и тех же актов мог разрешаться противоположным образом. Наиболее запомнившимся примером подобных противоречий стали дела с участием налогоплательщиков, оспаривавших правовые позиции по вопросам налогообложения, изложенные в письмах ФНС РФ и Министерства финансов Российской Федерации (решения ВАС РФ от 31.05.2006 № 3894/06 , от 28.06.2012 № ВАС-4569/12 , от 27.01.2012 № 16291/11 ; постановления Президиума ВАС РФ от 14.11.2006 № 11253/06 , от 19.09.2006 № 13322/04 , от 16.01.2007 № 12547/06 , от 09.10.2007 № 7526/07 ).

Теперь ВАС РФ определил единообразный подход к разрешению вопроса о правовой природе акта, оспариваемого по правилам гл. 23 АПК РФ .

1 . А кт должен быть принят органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом .

2. С одержание акта должны составлять нормы права (правила поведения), рассчитанные на неоднократное применение и влекущие юридические последствия для неопределенного круга лиц, либо нормы, которыми вводятся в действие, изменяются или отменяются действующие правовые нормы (включая те, что содержатся в приложениях к актам).

В дополнение к этому ВАС РФ прямо определил правовую природу некоторых отдельных актов, наиболее часто подвергавшихся некорректной квалификации судов (определение ВАС РФ от 26.08.2013 № ВАС-6256/13 , постановления ФАС Волго-Вятского округа от 09.06.2012 по делу № А31-6793/2011 , Поволжского округа от 18.04.2013 по делу № А12-23495/2012 , от 23.10.2012 по делу № А12-5488/2012 ).

Так, а кты об утверждении проектов планировки и проектов межевания территории, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории (охранных, защитных зон), о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд являются ненормативными . Такие акты можно оспаривать по правилам гл. 24 АПК РФ .

Акты об утверждении (принятии) генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов РФ, Российской Федерации обжалуются в порядке гл. 23 АПК РФ, поскольку затрагивают права неопределенного круга лиц .

Решения об утверждении индивидуальных тарифов для конкретных субъектов или объектов являются ненормативными правовыми актами. Однако арбитражный суд может признать такие решения нормативными правовыми актами, если установит, что они действуют в отношении неопределенного круга лиц.

Следует отметить, что подобный подход к разграничению актов, устанавливающих тарифы, применялся и ранее. Например, в одном из дел ВАС РФ признал нормативным правовым актом приказ, устанавливающий индивидуальные тарифы для конкретного субъекта. Суд установил, что оспариваемый приказ хотя и определял оптовые цены на газ, добытый конкретным предприятием , реализация этого газа осуществлялась потребителям целого субъекта, а потому он носил обязательный характер для всех оптовых потребителей региона, число которых являлось заведомо неопределенным (постановление Президиума ВАС РФ от 03.02.2009 № 13348/08 ).

Подведомственность дел об оспаривании нормативных правовых актов : с июня действуют новые правила

В Постановлении ВАС РФ акцентирует внимание арбитражных судов на правиле подведомственности, появившемся в АПК РФ с июня 2013 года в отношении данной категории дел (Федеральный закон от 07.06.2013 № 126-ФЗ "О внесении изменений в статьи 29 и 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" ).

Теперь дела об оспаривании нормативных правовых актов могут быть рассмотрены арбитражными судами при наличии одновременно двух критериев:

- акт затрагивает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

- в федеральном законе прямо указанно на возможность обжалования нормативного правового акта в арбитражный суд.

ВАС РФ разъясн ил , что дела об оспаривании нормативных правовых актов, действующих в определенной сфере правового регулирования, подлежат рассмотрению в арбитражном суде и в том случае, когда федеральный закон содержит только указание на рассмотрение в арбитражном суде споров в соответствующей сфере правового регулирования.

В настоящее время специальная оговорка о разрешении дел в арбитражном суде содержится в следующих законах: Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" , Федеральный закон от 01.12.2007 № 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”" , Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" , Федеральный закон от 26.03.2003 № 35-ФЗ “Об электроэнергетике” , Федеральный закон от 08.12.2003 № 165-ФЗ “О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров” и некоторых других.

До введения нового правила, арбитражным судам приходилось массово рассматривать по существу заявления об оспаривании нормативных правовых актов, нарушающих права заявителей во всевозможных сферах хозяйственной деятельности и областях права . В том числе это касалось област и таможенного, налогового права, сфер ы связи и массовых коммуникаций, транспорта, обращения ценных бумаг и многи х други х (решения ВАС РФ от 22.06.2011 № 2016/11 , от 13.02.2012 № ВАС-16272/11 , от 11.04.2012 № ВАС-308/12 , от 27.03.2013 № ВАС-1059/13 , от 06.06.2013 № ВАС-3797/13 , от 18.05.2011 № 4165/11 ) .

Таким образом, в настоящее время подведомственность дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражным судам существенно ограничена.

При определении подведомственности дел данной категории важную роль также играют ограничения, действующие в отношении состава лиц, имеющих право на обращение в арбитражный суд. ВАС РФ выделил в Постановлении следующие ограничения .

Во-первых, ф едеральный закон может прямо ограничивать круг лиц, обладающих правом обратиться с соответствующим заявлением в арбитражный суд, и это означает, что таким правом обладают только указанные в нем лица. Например, исключительно организации и индивидуальные предприниматели. Если же в законе прямо указано на возможность любого лица обжаловать в арбитражный суд нормативный правовой акт, дело полежит рассмотрению арбитражным судом независимо от статуса заявителя .

Во-вторых, ф едеральный закон может предусматривать обжалование в арбитражный суд только нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Из этого следует, что правом обратиться в арбитражный суд наделено любое лицо, чьи соответствующие права или законные интересы были затронуты .

В-третьих, ф едеральный закон может устанавливать правило о рассмотрении только арбитражными судами споров в определенной сфере правового регулирования. Таким образом, правом обжаловать в арбитражный суд нормативный правовой акт в данной сфере правового регулирования обладает любое лицо, независимо от своего статуса.

Так, например, споры в области регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию еще со времен принятия Федерального закона от 14.04.1995 № 41-ФЗ отнесены к подведомственности арбитражных судов . Поэтому дела об оспаривании нормативных правовых актов в данной сфере также подлежат рассмотрению в арбитражном суде независимо от статуса лица, обратившегося с соответствующим заявлением (постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 28.02.2006 по делу № А33-7391/05 ).

Если нет федерального закона, который определяет подведомственность дела об обжаловании определенного нормативного правового акта, то соответствующее заявление может быть принято арбитражным судом к рассмотрению только в том случае, если оно не было рассмотрено по существу судом общей юрисдикции со ссылкой на неподведомственность. Тем самым ВАС РФ подчеркнул гарантию обеспечения права лица на судебную защиту даже в случае, когда формально арбитражный суд вправе прекратить производство по делу.

Подготовка дела и его рассмотрение: суд обязательно проверит полномочия лица, принявшего спорный акт

На практике возможна такая ситуация, когда заявитель неверно определ яет юридическую природу нормативного правового акта , а заявление уже принято к производству . Если в такой ситуации суд установит, что обжалуемый акт является ненормативным, то при условии соблюдения правил подсудности и подведомственности, суд вправе оставить дело в своем производстве и предложить заявителю оформить заявление по правилам гл. 24 АПК РФ. Аналогичный порядок рассмотрения заявления предусмотрен Постановлением и для тех случаев, когда оспариваемый акт содержит положения и нормативного и ненормативного характера.

В качестве примеров подобных смешанных актов можно привести решения органов исполнительной власти субъектов РФ, принимаемые в области регулирования тарифов на услуги по передаче электрической энергии. В отдельных случаях такими решениям одновременно могут регулироваться и единые тарифы на услуги для населения региона и индивидуальные тарифы для конкретных предприятий (постановления ФАС Московского округа от 19.06.2013 по делу № А41-44524/12 , Поволжского округа от 26.10.2012 по делу № А72-451/2012 ).

ВАС РФ разъясн ил , что для целей эффективного правосудия по таким делам суд вправе выделить в отдельное производство требования об оспаривании акта в части индивидуальных тарифов и рассмотреть эти требования по правилам гл. 24 АПК РФ.

Привлечение регистрирующего органа. ВАС РФ установил правило о привлечении к участию в деле в качестве заинтересованного лица при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, а также нормативных правовых актов иных органов, подлежащих государственной регистрации, полномочного регистрирующего органа. Данный механизм схож с порядком привлечения к участию в делах, связанных с вопросами внесения сведений в реестр недвижимого имущества, Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии.

Таким образом, регистрирующий орган не только сможет представить свои объяснения касательно оснований для регистрации нормативного правового акта, но и будет извещен о судебном решении, признавшем нормативный правовой акт недействующим. По сложившейся ранее практике орган, зарегистрировавший нормативный правовой акт, далеко не всегда привлекался к участию в деле об оспаривании такого акта (решение ВАС РФ от 24.05.2013 № ВАС-3198/13 ).

Обеспечительные меры. ВАС РФ оставил без изменений правило, закрепленное еще в информационном письме Президиума ВАС РФ от 13.08.2004 № 80 , о недопустимости принятия обеспечительных мер в форме приостановления действия оспариваемого акта. Д ействие нормативного акта не приостанавливается (ч. 1 ст. 193 АПК РФ ) . Данное правило отличает порядок обжалования нормативных правовых актов от порядка обжалования ненормативных правовых актов при котором аналогичные обеспечительные меры могут быть приняты по ходатайству заявителя (ч. 3 ст. 199 АПК РФ ).

Очевидно, что различие в подходе к использованию обеспечительных мер направлено на противодействие недобросовестному поведению лиц, предъявляющих в суд заведомо необоснованные заявления об оспаривании нормативных правовых актов с единственной целью воспрепятствовать их действию и регулированию отношений в той или иной области.

Проверка полномочий на принятие акта. В дополнение к тому, что указано в ч. 4 ст . 194 АПК РФ, в Постановлении ВАС РФ подробно разъясн ил порядок проверки оспариваемого нормативного правового акта.

Так, полномочия органа или лица, принявших нормативный правовой акт, подлежат проверке независимо от указания об этом в заявлении. Если суд установит , что оспариваемый акт принят неуполномоченным лицом, то он вправе признать такой акт недействующим без исследования иных обстоятельств дела и содержания акта. При этом в резолютивной части решения суд ук ажет на несоответствие оспоренного нормативного правового акта нормативному правовому акту, который устанавливает полномочия органа или лица его принявших.

Данный процессуальный порядок использовался судами и ранее. Например, в одном из дел а рбитражный суд установи л , что нормативный правовой акт в области коммунального хозяйства принят органом местного самоуправления с превышением полномочий . Суд указал на несоответствие нормативного правового акта постановлениям Правительства РФ, определяющим, что такого рода акты принимаются только органами исполнительной власти субъектов и Правительством РФ (постановление ФАС Центрального округа от 09.09.2010 по делу № А68-2473/10 ).

Проверка соответствия формы и порядка принятия акта. При проверке оспариваемого акта по существу, арбитражный суд не вправе ограничит ь ся формальной проверкой соблюдения формы принятия, порядка регистрации и опубликования акта, а должен определить его юридическую природу.

При наличии у акта, оспариваемого по правилам гл. 23 АПК РФ, признаков ненормативности суд не вправе прекратить производство по заявлению . Суд в этом случае обязан продолжить рассмотрение дела по правилам гл. 24 АПК РФ. В свою очередь заявитель обязан привести свое заявление в соответствие с формальными требованиями ст. 199 АПК РФ.

Если суд установит, что акт, обжалуемый в порядке гл. 23 АПК РФ, является ненормативным и дело неподсудно данному суду, такое дело подлежит передаче по подсудности на рассмотрение другого арбитражного суда. Подобная ситуация возможна, например, если ВАС РФ, рассматривающий в качестве суда первой инстанции дела об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, обнаружит отсутствие в оспариваемом акте признаков нормативного характера.

Также, в Постановлении разъясняется, что выявление арбитражным судом нарушений, связанных с формой, порядком принятия или введения в действие оспариваемого нормативного правового акта, не является основанием для прекращения производства по делу. Суд обязан рассмотреть дело по существу, поскольку независимо от формальностей принятия акта, такой акт может применяться и нарушать права и законные интересы и заявителя и иных лиц.

Арбитражный суд, выяснивший, что оспариваемый нормативный правовой акт не зарегистрирован или не опубликован в установленном порядке, вправе признать его полностью недействующим в силу отсутствия юридической силы с момента принятия.

Примером подобного судебного акта выступает решение ВАС РФ от 27.03.2013 № ВАС-1059/13 . В этом акте суд признал недействующим незарегистрированный и неопубликованный приказ Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 06.04.2001 № 75 «Об утверждении Методических рекомендаций по расчету количества и качества принимаемых сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации населенных пунктов».

До принятия ВАС РФ рассматриваемого Постановления в судебной практике встречались судебные акты, выражающие точку зрения отдельных судов о том, что неопубликованный нормативный правовой акт не может считаться введенным в действие и применяться, в связи с чем отсутствует предмет спора и производство по делу подлежит прекращению (постановление ФАС Московского округа от 08.10.2010 по делу № А41-5611/10 ).

И, напротив, в ряде случаев суды указывали, что нарушение предусмотренных законом правил введения нормативного правового акта в действие, в частности правил о его опубликовании, является основанием для признания акта недействующим (решение Арбитражного суда Иркутской области от 25.11.2008 по делу № А19-16113/07-35-64-39 ). Такие выводы суды основывали на правовой позиции К С РФ , изложенной в определении от 02.03.2006 № 58-О . КС РФ разъяснил, что если нормативный правовой акт не зарегистрирован и не опубликован в установленном порядке, суды должны признавать его недействующим, то есть реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав, поскольку иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите.

Проверка соответствия акту большей юридической силы. Как известно, суд не связан доводами заявителя при разрешении вопроса о соответствии оспариваемого нормативного правового акта правовому акту большей юридической силы. ВАС РФ пояснил, что руководствуясь данным правилом, арбитражный суд не вправе ограничит ь ся формальной проверкой соответствия доводов заявителя содержанию указанного им акта большей юридической сил ы . Если суд придет к выводу, что оспариваемый заявителем нормативный правовой акт не соответствует иному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, но не указанному в исходном заявлении, он вправе признать его недействующим на этом основании.

Одновременно, суд не вправе молчаливо отказать в удовлетворении заявления или прекратить производство по делу тогда, когда указанный заявителем акт большей юридической силы не регулирует отношения, затронутые оспариваемым актом. Суд обязан предложить заявителю уточнить нормативный правовой акт большей юридической силы и только в случае неуточнения прекратить производство по делу.

Кроме того, при проверке законности нормативного правового акта, суду следует осуществлять проверку не только непосредственно оспариваемых заявителем положений, но и положений “очевидно и неразрывно связанных с оспоренными”. В пример ВАС РФ приводит ситуацию, когда из доводов заявления следует, что по существу оспариваются положения нормативного правового акта, прямо не указа нные в заявлении.

Оспаривание акта: даже если акт прекратил действие, суд рассмотрит дело о его оспаривании

Как указывает ВАС РФ, отмена или прекращение действия нормативного правового акта, оспариваемого в порядке гл. 23 АПК РФ, не является основанием для прекращения арбитражным судом производства по делу, если в период действия оспариваемого акта были нарушены или могли быть нарушены чьи-либо права или законные интересы в экономической или предпринимательской сфере.

Таким образом, ВАС РФ изменил ранее действовавшее правило . Раньше если до вынесения арбитражным судом решения по заявлению об оспаривании нормативного правового акта этот акт был в установленном порядке отменен или действие его прекратилось, дело не подлеж ало рассмотрению в арбитражном суде, так как предмет спора в данном случае переста вал существовать (информационное письмо Президиума ВАС РФ от 13.08.2004 № 80 ).

По общему правилу, при наличии вступившего в законную силу решения арбитражного суда или суда общей юрисдикции, проверившего оспариваемый нормативный правовой акт или те же его положения на соответствие тому же акту большей юридической силы, производство по заявлению о повторной проверке подлежит прекращению.

Однако, как пояснил ВАС РФ, в случае если в заявлении указаны основания, по которым этот нормативный правовой акт или его отдельные положения ранее не могли быть проверены, арбитражный суд должен рассмотреть заявление о повторном оспаривании нормативного правового акта по существу. При этом повторная проверка полномочий органа или лица , принявших оспариваемый нормативный правовой акт , судом не проводится.

Основанием для повторной проверки может выступать факт изменения законодательства, на соответствие которому осуществлялась проверка повторно оспариваемого акта.

Аналогичные действия арбитражного суда подразумеваются, когда нормативный правовой акт оспаривается повторно по причине противоречия правовому акту большей юридической силы, на соответствие которому он ранее не проверялся.

В Постановлении ВАС РФ также разъяснил порядок применения ч. 8 ст . 194 АПК РФ, в которой говорится о возможности арбитражного суда рассмотреть дело об оспаривании нормативного правового акта по существу и в случае отказа заявителя от своего требования и в случае признания этого требования органом или лицом, принявшими оспариваемый акт.

О тказ одного заявителя не препятствует другим лицам оспорить тот же НПА

ВАС РФ подтвердил, что арбитражный суд вправе прекратить производство по делу в случае отказа заявителя от своего требования. Исключение составляют случаи, когда в деле участвует иное лицо, права и законные интересы которого в экономической сфере нарушаются оспариваемым нормативным правовым актом, и которое ходатайствует о рассмотрении дела по существу.

Поскольку прекращение производства по делу в связи с отказом заявителя от требования фактически прерывает процедуру судебной проверки оспариваемого нормативного правового акта, соответствующее определение суда не является основанием для прекращения производства по делу об оспаривании того же нормативного правового акт а по заявлению иного лица.

В заявлении нужно указывать на конкретные нормы, которые нарушены

Постановление включило ряд дополнительных требований к форме и содержанию заявления о признании недействующим нормативного правового акта.

Помимо соблюдения общих правил, предусмотренных ст. 193 АПК РФ, ВАС РФ рекомендует судам уточнять у заявителей какие конкретно нормы акта большей юридической силы нарушены оспариваемым нормативным правовым актом или его отдельными положениями.

При этом ВАС РФ восполняет существующий в АПК РФ пробел и разъясняет право заявителя обратиться с заявлением об оспаривании нормативного правового акта не только в случае, когда такой акт нарушает права заявителя или незаконно возлагает на него обязанности. Оспорить акт можно и в случае, когда он лишь создает угрозу нарушения прав и законных интересов заявителя.

В соответствии с пунктом 12 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. №2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились правоотношения, предусмотренные актом.

С заявлением в суд об оспаривании нормативного правового акта (признании его недействующим, противоречащим закону полностью или в части) вправе обратиться гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным нормативным актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции.

С заявлением в суд об оспаривании нормативного правового акта может обратиться Президент РФ, Правительство РФ, законодательный (представительный) орган субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным актом нарушена их компетенция.

В соответствии с пунктом 3 статьи 251 ГПК не подлежат рассмотрению в суде в порядке, предусмотренном главой 24 ГПК, заявления об оспаривании нормативных правовых актов, проверка которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ.

Компетенция Конституционного Суда РФ определена в статье 3 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 г. №1-ФКС «О Конституционном Суде Российской Федерации». В соответствии с этой компетенцией Конституционный Суд РФ:

• 1) Рассматривает дела о соответствии Конституции РФ: а) федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ; б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящихся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ; в) договоров между органами государственной власти субъектов РФ; г) не вступивших в силу международных договоров РФ.
• 2) Проверяет по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле.
• 3) Дает толкование Конституции РФ.

Заявления об оспаривании нормативных правовых актов подаются по подсудности в соответствии со статьями 24 ,26, 27 ГПК.

К компетенции районного суда относятся заявления, в которых оспариваются нормативные правовые акты, не указанные в статьях 26,27 ГПК. В районный суд заявление подается по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего нормативный акт.

Требования к заявлению установлены в статье 131 ГПК. Кроме того, заявление должно содержать дополнительные данные о наименовании органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный акт, о его наименовании и дате принятия, указание, какие права и свободы гражданина или неопределенного круга лиц нарушаются этим актом.

К заявлению приобщается копия оспариваемого нормативного акта с указанием, каким средством массовой информации и когда он был опубликован.

Подача заявления не приостанавливает действие оспариваемого акта.

Если имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность оспариваемого нормативного правового акта по основаниям, указанным в заявлении, судья отказывает в принятии заявления.

Заявление рассматривается судом в течение месяца, а Верховным Судом - в течение трех месяцев со дня его подачи. Отказ заявителя от своего требования не влечет за собой прекращение производства по делу. Не является обязательным для суда и признание требования субъектом, принявшим нормативный акт.

Если суд признает, что нормативный акт не противоречит федеральному закону или иному нормативному акту, имеющему большую юридическую силу, он принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления. В противном случае суд признает нормативный акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного, указанного судом, времени.

Решение суда о признании нормативного акта недействительным влечет за собой утрату силы этого акта, а также других нормативных актов, которые основаны на признанном недействительном нормативном акте или воспроизводящим его содержание.

Решение суда публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт. Повторным принятием такого же акта решение суда не может быть преодолено.

АПК РФ.

Регистрации нормативных актов министерств и ведомств утвержден Правительства РФ от 13.08.97 N 1009 в редакции от 11.02.99 N 154, от 30.09.02 N 715 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации".

Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Нормативные правовые акты подписываются (утверждаются) руководителем федерального органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности.

Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат государственной регистрации.

В п.15 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных приказом Минюста РФ от 14.07.99 N 217, дан перечень актов, не подлежащих представлению на государственную регистрацию. В этот перечень включены акты, направленные на организацию исполнения решений вышестоящих органов или собственных решений федеральных органов исполнительной власти (ведомственные акты), но при условии, что они не содержат новых правовых норм.

В связи с этим практикой Верховного суда РФ выработан подход, при котором суду необходимо признавать незаконным акт в случае установления факта нарушения порядка регистрации и опубликования нормативного правового акта без проверки по существу доводов о незаконности содержания обжалуемого нормативного акта (Бюллетень Верховного суда РФ N 8, 1998 г., стр.15).