Перераспределение полномочий от муниципальных органов государственным. О перераспределении полномочий по сертификации авиационной техники. Закон московской области
Размер: px
Начинать показ со страницы:
Транскрипт
1 Раздел I Местное право 2015 N6 Правовые аспекты института перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ Legal aspects of the institute of redistribution of powers between the local authorities and the state authorities of the Russian Federation Е.В.Игуменов, юрисконсульт Фонда «Институт экономики города» Аннотация: В статье даётся анализ законодательных изменений относительно «перераспределения» полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Подробно рассматривается содержание указанного института на примере изменённого законодательства Московской области о градостроительной деятельности. Предъявлен аргументированный вывод о противоречии института «перераспределения» полномочий Конституции Российской Федерации, а также о неизбежности деструктивных последствий его применения на практике. Abstract: The article provides an analysis of legislative changes regarding the «redistribution» of powers between the local authorities and the state authorities of the Russian Federation. Considered in detail the content of the said institute an example of the Moscow region the modified legislation on urban planning. It presented a reasoned conclusion contradicts institute «redistribution» of powers of the Russian Constitution, as well as the inevitable destructive consequences of its application in practice. Ключевые слова: Органы местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления, «перераспределение» полномочий, градостроительная деятельность, финансовая самостоятельность. Keywords: Local authorities, powers of local authorities, redistribution of powers, urban development, financial independence. В 2014 году произошли существенные законодательные изменения, согласно которым была установлена ранее отсутствовавшая возможность перераспределять на основании законов субъекта Российской Федерации полномочия между региональным и местным уровнями власти. В настоящей статье представлены результаты анализа законодательных актов, в силу которых стало возможным перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, дается экспертная оценка нормам федерального закона, которыми введены такие изменения, анализируются особенности региональных законов, принятых на основании федерального закона в части перераспределения полномочий в области градостроительной деятельности, и в завершение, предлагаются выводы в отношении содержания изменений и их последствий для правоприменительной практики. 1. Описание законодательных новелл о перераспределении полномочий 27 мая 2014 года вступил в силу Федеральный закон 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26 3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - 23
2 Местное право 2015 N6 Федеральный закон 136-ФЗ), которым были предусмотрены следующие новеллы в рамках действующего законодательства: установлен концептуально новый порядок определения полномочий для органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации - порядок, именуемый «перераспределением» полномочий. Закреплено право субъектов Российской Федерации принимать региональные законы по вопросам перераспределения полномочий; предусмотрен минимальный срок, на который полномочия могут быть перераспределены; устанавливается исчерпывающий перечень полномочий органов местного самоуправления, которые не могут быть перераспределены в пользу органов власти субъектов Российской Федерации (пункт «в» части 10 статьи 2 Федерального закона 136-ФЗ). Это полномочия в сферах: 1) управления муниципальной собственностью; 2) формирования, утверждения и исполнения местного бюджета; 3) осуществления охраны общественного порядка; 4) установления структуры органов местного самоуправления; 5) изменения границ территории муниципального образования; 6) принятия устава муниципального образования и внесения в него изменений; 7) издания нормативных правовых актов и некоторых других полномочий Экспертный анализ новелл Федерального закона 136-ФЗ с позиции их соответствия Конституции Российской Федерации 2 Раздел I Пунктом «в» части 10 статьи 2 Федерального закона 136-ФЗ вводится дополнительная норма в Федеральный закон от 6 октября 2003 года 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон 131-ФЗ) следующего содержания: «Законами субъекта Российской Федерации может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации» (часть 1 2 статьи 17 Федерального закона 131-ФЗ. При этом законодатель содержательно не определяет, что именуется «перераспределением», в связи с чем указанное определение нуждается в толковании. Попробуем разобраться, что подразумевает законодатель под «перераспределением» полномочий и как указанный институт соотносится с нормами конституционного, градостроительного законодательства Российской Федерации. Статья 12 Конституции Российской Федерации определяет, что «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно». То есть, по нашему мнению, Конституция Российской Федерации, возлагает на федерального законодателя обязанность обеспечить, с одной стороны, самостоятельность выполнения органами местного самоуправления своих полномочий, а с другой стороны гарантировать, что указанная самостоятельность не будет нарушена. Далее, согласно части 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения». Смысл принципа «самостоятельность» не уточняется в Основном законе, видимо, по 24
3 Раздел I причине его очевидности. «Самостоятельность» - это свойство, для которого характерны следующие признаки: а) отсутствие вмешательства со стороны каких-либо сторонних субъектов (автономность); б) установление ответственности за подготовку решений и за последствия их принятия и реализации. Отсутствие вмешательства со стороны сторонних субъектов может быть обеспечено при условии, когда отсутствует механизм принудительной передачи органами местного самоуправления своих полномочий внешнему субъекту, однако, исходя из содержания части 1 статьи 1 Федерального закона 136-ФЗ, перераспределение полномочий может быть осуществлено в одностороннем порядке. Вопросы вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления неоднократно были предметом разбирательств в Конституционном Суде Российской Федерации. В одном из своих постановлений Конституционный Суд сформулировал следующую позицию: «из прямого предписания части 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти» 3. Таким образом, самостоятельность органов местного самоуправления обусловлена в первую очередь тем, что ни отчуждение, ни передача в ином порядке (в том числе принудительном) принадлежащих им полномочия не может быть осуществлено. В свою очередь, ответственность может быть обеспечена лишь в случае, когда единый процесс принятия и реализации какого-либо решения осуществляется одним и тем же субъектом Местное право 2015 N6 (в данном случае органом местного самоуправления). Вместе с тем Федеральный закон 136-ФЗ не препятствует передаче части полномочий в рамках единого процесса принятия решения от одного субъекта к другому (см. Раздел 2 настоящей статьи). Часть 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации определяет: «органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями» 4. Вместе с тем Конституция Российской Федерации не упоминает о наличии возможности передачи полномочий органами местного самоуправления органам государственной власти. Отсутствие такой возможности, на наш взгляд, не является упущением Конституции Российской Федерации, а, напротив, в полном объёме соответствует конституционному принципу самостоятельного решения органов местного самоуправления вопросов местного значения. Федеральный закон 136-ФЗ не только дает возможность понудить законом субъекта Российской Федерации передать ему полномочия органов местного самоуправления, но и устанавливает возможность их бессрочной передачи. Так, согласно статье 2 пункта 10 подпункта «в» Федерального закона 136-ФЗ «перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации». Отсутствие указания на максимальный срок, на который происходит такое «перераспределение» полномочий, уже отразилось на законодательной практике ряда регионов, принявших законы в развитие Федерального закона 136-ФЗ 5. 9 июля 2014 года на заседании Совета по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы 25
4 Местное право 2015 N6 Федерального Собрания Российской Федерации обсуждалась правовая природа действий, именуемых «перераспределением» полномочий. В справке к указанному заседанию зафиксирована следующая позиция: «предоставление возможности перераспределения полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения путем их бессрочной передачи законом субъекта Российской Федерации органам государственной власти субъекта Российской Федерации в качестве государственных полномочий субъекта Российской Федерации фактически исключало бы из компетенции муниципальных образований часть собственных полномочий по решению вопросов местного значения, что не соответствует указанным нормам Конституции Российской Федерации и противоречило бы отраслевым федеральным законам 6». То есть, зафиксирована позиция, согласно которой Конституция Российской Федерации может быть нарушена не по причине самого факта принудительного перехода полномочий органов местного самоуправления к органам государственной власти субъектов Российской Федерации (что уже само по себе является нарушением), а по причине такого перехода на неограниченный срок. Указанное утверждение не является корректным с точки зрения соответствия Конституции Российской Федерации, которая говорит, скорее, о самом факте неправомерного ограничения самостоятельности местного самоуправления, нежели о сроке такого ограничения. Результат анализа представленных выше норм позволяет утверждать следующее: 1) Федеральный закон 136-ФЗ, по сути, дал право субъектам Российской Федерации лишать органы местного самоуправления их полномочий, Раздел I установленных федеральным законом (за отдельными исключениями), в одностороннем порядке, без указания на предельный срок, что подрывает самостоятельность органов местного самоуправления и ограничивает конституционно гарантированное право граждан России на местное самоуправление; 2) возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями не означает иерархической соподчиненности государственной власти и местного самоуправления и не является основанием для утверждения о том, что, якобы, раз органы государственной власти обладают правом наделить некоторыми государственными полномочиями органы местного самоуправления, то они могут и лишить («перераспределить») некоторые полномочия органов местного самоуправления в свою пользу; 3) органы государственной власти могут содействовать реализации органами местного самоуправления их полномочий, предоставляя им поддержку, прежде всего, финансовую, способствовать преодолению трудностей организационного обеспечения 7, но при этом не должны ограничивать их самостоятельность Анализ региональных законов по перераспределению полномочий в сфере градостроительной деятельности В настоящее время в регионах активно идет работа по подготовке законопроектов по вопросу перераспределения полномочий органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а в ряде субъектов Российской Федерации она уже воплотилась в соответствующие законодательные акты 9. В настоящей работе предлагается рассмотреть в рамках сформулированной темы законодательный опыт Московской области. 26
5 Раздел I В Московской области 24 июля 2014 года были приняты сразу два закона Закон Московской области «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области и органами государственной власти Московской области» (далее Закон Московской области 106/2014-ОЗ) и Закон Московской области «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области отдельными государственными полномочиями Московской области» (далее Закон Московской области 107/2014-ОЗ), установившие особенности перераспределения» полномочий между органами государственной власти Московской области и муниципалитетами. Согласно Закону Московской области 106/2014-ОЗ Правительство Московской области или уполномоченные им центральные исполнительные органы области с 1 января 2015 года осуществляют значительную часть полномочий органов местного самоуправления, именуя их не полномочиями органов местного самоуправления, а «государственными полномочиями». В соответствии со статьей 2 Закона Московской области 106/2014- ОЗ указанные органы наделяются правом осуществления полномочий органов местного самоуправления в сфере градостроительной деятельности, земельных отношений, жилищнокоммунальном секторе. Согласно Закону Московской области 107/2014-ОЗ часть перераспределенных в пользу органов области полномочий передаются назад муниципальным районам и городским округам, но уже как «государственные» полномочия, причем указанная передача происходит сроком на 5 лет, за исключением некоторых из них 10. Особое внимание, на наш взгляд, следует обратить на «перераспределенные» Местное право 2015 N6 полномочия в области градостроительной деятельности. В соответствии со статьей 2 Закона Московской области 106/2014-ОЗ Правительством Московской области или уполномоченным им центральным исполнительным органом государственной власти Московской области, отныне будут реализовываться полномочия, ранее осуществляемые органами местного самоуправления, а именно: подготовка документов территориального планирования муниципальных образований, внесение в них изменений (при этом полномочия по утверждению таких документов остаются у органов местного самоуправления); подготовка документов градостроительного зонирования муниципальных образований, внесение в них изменений (при этом полномочия по утверждению таких документов остаются у органов местного самоуправления); подготовка и утверждение документации по планировке территории муниципальных образований; выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов капитального строительства в эксплуатацию, а также осуществление ряда других разрешительных процедур, регламентированных Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее - ГрК РФ) 11 ; принятие решений о развитии застроенных территорий, организация и проведение соответствующих аукционов (при том, что за органами местного самоуправления оставлено заключение, то есть, подписание договоров о развитии застроенных территорий); ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности; утверждение правил благоустройства территории. 27
6 Местное право 2015 N6 Согласно части 2 статьи 3 Закона Московской области 106/2014-ОЗ при реализации большинства полномочий в сфере градостроительной деятельности осуществляется учет мнения органов местного самоуправления в порядке, установленном Правительством Московской области. Указанный порядок на сегодняшний день отсутствует, что делает осуществление процедуры «учета мнения» неэффективной и формальной 12. Указанным законом установлен переходный период, в течение которого должен быть установлен порядок осуществления исполнительными органами области «перераспределенных» полномочий, который завершился 31 декабря 2014 года. 30 декабря Правительством Московской области был принят ряд нормативных правовых актов по вопросу осуществления полномочий органов местного самоуправления органами исполнительной власти Московской области 13. Основные противоречия, выявленные по результатам анализа норм указанных региональных законов: 1. Попытка превратить «перераспределение» полномочий в процесс, содержащий три действия: (а) изъятие муниципальных полномочий, (б) превращение изъятых муниципальных полномочий в «государственные» полномочия, (в) наделение муниципалитетов «государственными» полномочиями, якобы, ставших таковыми в результате изъятия муниципальных полномочий. В анализируемых региональных законах используется термин «перераспределение» полномочий. Однако при более внимательном прочтении норм данных правовых актов можно констатировать, что «перераспределение» является фактическим изъятием полномочий. Действие, именуемое «перераспределением», хотя и не является Раздел I юридически закрепленным термином, однако, исходя из его буквального смысла, предполагает взаимный обмен полномочиями со стороны обоих участников отношений при условии, что субъекты указанных правоотношений добровольно выполняют такой обмен 14. Вопреки такому содержанию понятия «перераспределение» в региональных законах закрепляется мнимая правомерность действий по фактическому изъятию полномочий у органов местного самоуправления без встречной передачи им как бы взамен от региональных органов государственной власти. Согласно части 6 статьи 2 Закона Московской области 106/2014-ОЗ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными «государственными» полномочиями. Вопреки формулировкам региональных законов Московской области полномочия, взятые у муниципалитетов и «перераспределенные» в пользу органов области, не превращаются в «государственные» полномочия, но остаются муниципальными полномочиями, которые отныне берут на себя к исполнению государственные органы. Одним из обязательных признаков государственных полномочий, которыми могут быть наделены органы местного самоуправления, является то, что они не отнесены к вопросам местного значения 15. Согласно статьям Федерального закона 131-ФЗ и статье 8 ГрК РФ соответствующие полномочия в сфере градостроительной деятельности изначально являются компетенцией органов местного самоуправления. В этой связи неправомерным является предусмотренное законами Московской области возведение в статус «государственных» полномочий, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации отнесены к 28
7 Раздел I исключительной компетенции органов местного самоуправления. В части «перераспределения» полномочий необходимо сказать несколько слов о «перераспределении» в пользу органов области полномочия по ведению информационной системы обеспечения градостроительной деятельности (далее - ИСОГД). Указанное полномочие должно и обязано осуществляться именно органами местного самоуправления по следующим причинам. В соответствии с частью 1 статьи 57 ГрК РФ ведение ИСОГД осуществляется органами местного самоуправления городских округов, органами местного самоуправления муниципальных районов. Пунктом 15 части 1 статьи 15 и пунктом 26 части 1 статьи Федерального закона 131-ФЗ ведение ИСОГД, осуществляемой на территории муниципальных районов и городских округов, отнесено к вопросам местного значения. Аналогичное требование закреплено в постановлении Правительства Российской Федерации от 9 июня 2006 г. 363 «Об информационном обеспечении градостроительной деятельности», согласно пункту 2 которого «Информационную систему ведут органы местного самоуправления городского округа или муниципального района». В материалах судебной практики зафиксирована позиция судов по вопросу о передаче полномочий в сфере ведения ИСОГД на региональный уровень. В одном из определений 16 суд отметил, что орган архитектуры и градостроительства Архангельской области наделен полномочиями по ведению ИСОГД в Архангельской области в противоречие нормам федерального законодательства 17. Представляется чрезвычайно важным тот факт, что суд счел недопустимым попытку поднять на региональный уровень «в опережающем порядке» вопросы, отнесенные федеральным Местное право 2015 N6 законодательством именно к компетенции органов местного самоуправления. При этом ничто не мешает субъектам Российской Федерации вести свою региональную информационную систему, не входя в противоречие с федеральными законами (не забирая у муниципалитетов полномочия по ведению ИСОГД). Только в указанном случае можно говорить о законодательном опережении 18. Таким образом, нормы рассматриваемых законов Московской области напрямую нарушают гарантируемый Конституцией Российской Федерации принципа запрета ограничения прав местного самоуправления 19. Факт того, что муниципальные полномочия неправомерно изымаются в императивном порядке в пользу региональных органов власти и именуются «государственными» полномочиями, не дает основания исключать их из перечня вопросов, относимых федеральными законами к компетенции органов местного самоуправления, 2. Разрыв единого полномочия в связке «решение-подготовкаутверждение» на отдельные составляющие полномочия, отдельное существование приводит к возникновению противоречий, в отношении документов территориального планирования, градостроительного зонирования Согласно Закону Московской области 106/2014-ОЗ органам исполнительной власти Московской области переходят полномочия по подготовке проектов схем территориального планирования, проектов генеральных планов, проектов правил землепользования и застройки (далее ПЗЗ). При этом полномочия по утверждению указанных документов сохраняются 20 за представительными органами местного самоуправления 21. Отрыв полномочия по подготовке проекта документа от полномочия по его утверждению означает одно из двух: 29
8 Местное право 2015 N6 1) наличие у утверждающего органа права вето права не утвердить проект документа и направить его на доработку в Правительство Московской области; 2) отсутствие у утверждающего органа права вето, то есть обязанность утвердить представленный Правительством Московской области проект документа, даже в случае формального несогласия с его содержанием. С юридической точки зрения может существовать только первый вариант. В этой связи вполне допустимо, что могут возникнуть конфликты между органом государственной власти -разработчиком проекта документа и органом местного самоуправления, утверждающим впоследствии подготовленный документ. Для предотвращения указанных последствий требуется наличие правового механизма разрешения указанных конфликтов, однако региональные законы Московской области не закрепляют правовые модели (механизмы) разрешения таких конфликтов, создавая возможность их возникновения. Фактически наблюдается силовое давление «вышестоящих» органов власти на «нижестоящие», что является прямым нарушением конституционного принципа самостоятельности органов местного самоуправления. Кроме того, возникает следующее противоречие: документ, содержание которого полностью определяется на уровне субъекта Российской Федерации, утверждается решением органа местного самоуправления, которое по указанной выше причине лишено возможности влиять на его содержание. При этом в соответствии с частью 2 статьи 59 ГрК Российской Федерации в случае утверждения не соответствующих требованиям технических регламентов документов территориального планирования, градостроительного зонирования, обеспеченная бюджетом ответственность лежит на органе, Раздел I утвердившем такой документ (в данном случае, на органе местного самоуправления. В указанной ситуации орган местного самоуправления своими отвечает бюджетными средствами отвечает за утверждение документов, которые создавались другими субъектами органами государственной власти Московской области. Иными словами, органы местного самоуправления по формальным требованиям закона несут ответственность за результаты действий, совершенных региональными органами власти, т.е. вынуждены компенсировать не свои ошибки, но ошибки, допущенные органами власти субъекта Российской Федерации, что не соответствует ни принципу самостоятельности органов местного самоуправления, ни общепризнанному условию наступления ответственности за виновные действия. 3. Введение в практику приема, с помощью которого органы местного самоуправления муниципальных районов (городских округов) наделяются в соответствии с Законом московской области 107/2014-ОЗ полномочиями, не упомянутыми в Законе Московской области 106/2014-ОЗ (а значит, оставшимися за соответствующими органами местного самоуправления), с утверждением того, что эти полномочия, якобы, становятся «государственными». Так, например статья 2 Закона Московской области 106/2014-ОЗ наделяет ПМО правом осуществления полномочий по подготовке и утверждению генерального плана, ПЗЗ городского поселения, а также по внесению изменений в указанные документы. При этом закон не уточняет, передаются ли полномочия по организации и проведению публичных слушаний, по проектам указанных документов. Вместе с тем, в 107/2014-ОЗ полномочиями по организации и проведению публичных слушаний по проектам генерального плана, ПЗЗ городского поселения наделяются 30
9 Раздел I муниципальные районы, причем наделяются они уже «государственными» полномочиями. Несколько иное, но схожее по содержанию противоречие, наблюдается в отношении полномочий в отношении градостроительного плана земельного участка (далее ГПЗУ). В пункте 4 части 1 статьи 2 Закона Московской области 106/2014-ОЗ говорится об осуществлении Правительством Московской области или уполномоченными им центральными исполнительными органами области полномочий по подготовке и утверждению ГПЗУ применительно к территориям городских поселений (полномочия по выдаче ГПЗУ в указанном законе не упоминаются, что означает их сохранение за соответствующими органами местного самоуправления). Однако пункт 4 части 1 статьи 2 Закона Московской области 107/2014-ОЗ устанавливает, что в отношении объектов индивидуального жилищного строительства (далее - ИЖС) органы местного самоуправления муниципального района наделяются «государственными» полномочиями по подготовке, утверждению и выдаче ГПЗУ, т.е. наделяются теми полномочиями, которыми по определению не могут быть наделены, т.к. указанные полномочия осуществляются в установленном порядке органом местного самоуправления городского поселения. Ещё один пример: полномочие, принадлежащее органу местного самоуправления городского округа (полномочие по выдаче разрешений на строительство применительно к объектам ИЖС), «перераспределяется» региону (в соответствии с пунктом 4 части 4 статьи 2 Закона Московской области 106/2014- ОЗ), а затем вновь возвращается к указанному органу с помощью квазиправовой конструкции «наделения государственным полномочием» (согласно пункту 2 части 2 статьи 2 Закона Московской области 107/2014-ОЗ). Местное право 2015 N6 С правовой точки зрения указанные полномочия: а) не могут быть переданы органу области без согласия органа местного самоуправления; б) не могут именоваться «государственными», даже если передача указанного полномочия на основании согласия органа местного самоуправления состоится. Таким образом, в рассматриваемой ситуации действие по наделению органов местного самоуправления «государственными» полномочиями, которые даже изначально не были перераспределены в пользу органов государственной власти, является противозаконным и может быть квалифицировано как законодательный подлог. 4. Передача полномочий в сфере градостроительных отношений от представительных органов местного самоуправления - исполнительным органам области. В силу норм Закона Московской области 106/2014-ОЗ полномочия по утверждению документов территориального планирования, градостроительного зонирования (в том числе полномочия по утверждению ПЗЗ), принадлежащие представительным органам местного самоуправления, «перераспределяются» в пользу региональных органов исполнительной власти. Аналогичная законодательная практика реализуется в Санкт-Петербурге. В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 2 Закона Ленинградской области от 7 июля 2014 года 45-оз «О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области» полномочия по утверждению ПЗЗ 31
10 Местное право 2015 N6 поселений, городских округов, внесению в них изменений относятся к полномочиям органов исполнительной власти Ленинградской области. Недопустимо, чтобы документы территориального планирования и градостроительного зонирования утверждали органы исполнительной власти, перед которыми стоят совершенно иные задачи при осуществлении государственной политики 22. Основным принципом осуществления государственной власти в Российской Федерации согласно ст.10 Конституции Российской Федерации является самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Принцип самостоятельности не исключает взаимодействие между органами отдельных ветвей власти, а, напротив, призывает к такому взаимодействию. Однако при этом презюмируется, что органы каждой из ветвей власти занимаются строго определенными вопросами, т.е. непременным признаком самостоятельности является компетентность. Это означает, что существуют функции, которые, в частности, могут быть осуществлены только законодательными органами и их передача органам исполнительной власти с большой вероятностью может привести к сбою в системе управления и реализации государственных задач (так, например, согласно статье 105 Конституции Российской Федерации федеральные законы принимаются Государственной Думой Российской Федерации). Совершением указанной ошибки устраняются препятствия к тому, чтобы в качестве исполнительного органа осуществлять должностное лицо. Возможность того, чтобы полномочия по утверждению ПЗЗ мог бы осуществлять орган исполнительной власти в такой ситуации может оказаться особенно негативной в силу следующих причин: ПЗЗ Раздел I содержат градостроительные регламенты, которые определяют основу правового режима использования земельных участков. Правовой режим - это то, что даёт стабильность в виде правовых гарантий в отношении прав собственности, защищаемых федеральными законами в соответствии с одним из фундаментальных принципов Конституции Российской Федерации. В этой ситуации защита указанных прав обеспечивается, в частности, тем, что соответствующие решения принимаются высшими органами местной власти представительным органом. И напротив, передача должностному лицу права принимать решения по поводу основы правового режима использования недвижимой собственности должна рассматриваться как нарушение указанного конституционного принципа. Зарубежный опыт Германии 23, Франции 24, Англии 25 также свидетельствует о том, что документы градостроительного зонирования могут утверждаться только представительными органами власти. Данный порядок зафиксирован в соответствующих нормативных правовых актах, устанавливающих основы правового регулирования градостроительной деятельности. Таким образом, документы территориального планирования и градостроительного зонирования (в частности, ПЗЗ как нормативный правовой акт, содержащий правовой режим использования земельных участков) не могут утверждаться исполнительной властью, поскольку такая ситуация противоречит Конституции Российской Федерации в части как разграничения компетенции, так и защиты прав собственности 26. Защита права собственности должна осуществляться посредством нормативных правовых актов, которые действуют в отношении неограниченного круга лиц, а значит нормативных правовых актов, 32
11 Раздел I принимаемых представительным органом власти. Закрепление правовой возможности передачи указанного права органам исполнительной власти (а значит, и в руки конкретных чиновников) свидетельствует об игнорировании конституционного принципа защиты прав собственности на объекты недвижимости. 5.Фактическое нарушение принципа финансовой самостоятельности органов местного самоуправления. В части 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации устанавливается, что органы местного самоуправления являются финансово независимыми, автономными субъектами: они самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. Указанные полномочия ни при каких обстоятельствах не могут быть перераспределены (изъяты) в пользу органов государственной власти субъектов Российской Федерации, что также и установлено нормами 136-ФЗ. Тем не менее, региональными законами указанные положения нарушаются хотя и не прямо, но опосредованным образом. Согласно Закону Московской области 106/2014-ОЗ Правительство Московской области или уполномоченные им центральные исполнительные органы государственной власти осуществляют полномочия по организации и проведению аукциона (подготовку проектов документов, включая проект договора с распределением обязательств сторон, подписывающих договор, извещение, проведение аукциона, подписание протокола по результатам торгов). За органами местного самоуправления оставлено полномочие по подписанию договора о развитии застроенной территории как одной из сторон, принимающей на себя соответствующие, в том числе и финансовые обязательства. В этой связи возникает два фактора, препятствующих диспозитивному урегулированию вопроса (коллизионных по своему содержанию), между Местное право 2015 N6 муниципальными и региональными органами власти: - во-первых, чтобы действовал принцип свободы договора 27, орган местного самоуправления должен обладать правом воспрепятствовать инициативе, исходящей от Правительства Московской области. При отсутствии такого права происходит фактическое понуждение к подписанию договора, то есть, нарушаются фундаментальные основы российского законодательства; - во-вторых, подписание договора о развитии застроенной территории влечёт принятие публичной стороной договора на себя соответствующих финансовых обязательств (по созданию социальной, транспортной, инженерной инфраструктуры) принятие обязательств, происходящее по понуждению (поскольку подготовка аукциона и определение обязательств, составляющих предмет договора о развитии застроенной территории, осуществляется региональным органом, а подписываться под указанными обязательствами региональные законы обязывают органы местного самоуправления). В результате принудительного подписания договора происходят действия, связанные с формированием местного бюджета (в части определения необходимых бюджетных средств, связанных с выполнением обязательств публичной стороны договора), - происходит то, что прямо запрещено абзацем 2 пункта в) части 10 статьи 2 Федерального закона 136-ФЗ. В сложившейся ситуации орган местного самоуправления лишен контроля над процессом в целом: все властные и организационные решения на этапах, предшествующих заключению договора о развитии застроенной территории, принимаются без его участия, но, несмотря на это, вся ответственность за выполнение обязательств перед потенциальным инвестором ложится на орган местного самоуправления. Создаётся противоречие 33
12 Местное право 2015 N6 Федерального закона 136-ФЗ: существуют полномочия, которые невозможно разбить на части для различных субъектов публичной власти без того, чтобы не затронуть при этом сферу формирования местного бюджета без того, чтобы не войти в противоречие с самим Федеральным законом 136-ФЗ, который настаивает на сохранении неприкосновенности бюджетных полномочий органов местного самоуправления. Происходит внедрение органов власти Московской области в процесс формирования местного бюджета. Парадокс состоит в том, что в целях исполнения Федерального закона 136- ФЗ региональные законы вводят нормы, которые противоречат этому федеральному закону, ради исполнения которого региональные законы создавались. Таким образом, перераспределение полномочий, в частности, в отношении вопроса о принятии решения о развитии застроенной территории органами власти Московской области, оказывают непосредственное влияние на процессы планирования, исполнения бюджета органов местного самоуправления, что напрямую противоречит упомянутой конституционной норме о финансовой самостоятельности органов местного самоуправления. 4. Выводы По сформулированным в статье основаниям существование Федерального закона 136-ФЗ не может быть оправдано с позиции соответствия фундаментальным основам Конституции Российской Федерации, в том числе ее базовым принципам, гарантирующим самостоятельность органам местного самоуправления, - не может быть оправдано в части: Раздел I неправомерного введения посредством региональных законов института «принудительного» перераспределения полномочий, фактического изъятия полномочий у органов местного самоуправления; ошибочного утверждения возможности разделения полномочий органов местного самоуправления на полномочия, воздействующие на процесс бюджетного планирования, и полномочия, не связанные с указанным процессом, - разделение, невозможность которого особенно наглядно проявляется в сфере градостроительной деятельности, осуществляемой органами власти. Федеральный закон 136-ФЗ, содержащий указанные противоречия не может не приводить к тому, что противоречия распространяются и усиливаются региональными законами, которые принимаются в его развитие, что и подтверждается региональной законодательной практикой, которая: неправомерно разделяет целостные неделимые полномочия на отдельные полномочия по подготовке соответствующих документов одними органами власти от отдельных полномочия по утверждению таких документов другими органами власти, которые документы не подготавливали; допускает передачу исполнительным органам региональной власти полномочий в части утверждения документов территориального планирования, градостроительного зонирования, что не может не сказаться отрицательным образом на качестве таких документов и на содержании ими определяемого градостроительного развития соответствующих территорий. 34
13 1 Согласно части 1.2. статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к иным полномочиям в контексте указанной нормы относятся издание муниципальных правовых актов, установление официальных символов муниципального образования, осуществление международных и внешнеэкономических связей. 2 При выполнении данного анализа использовались материалы Экспертного заключения Института экономики города на Федеральный закон от 27 мая 2014 г. 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» dl_id= См. п.3 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области» 4 При этом очевидно, что такая передача должна сопровождаться одновременной передачей соответствующих ресурсов органам местного самоуправления, что и установлено статьей 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации. 5 Так, например, согласно части 1 статьи 4 Закона Псковской области от 26 декабря 2014 г ОЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Псковской области и органами государственной власти Псковской области» «перераспределение полномочий между органами государственной власти Псковской области и органами местного самоуправления Псковской области устанавливается на неограниченный срок». Аналогичные нормы установлены региональными законами Ленинградской, Ульяновской областей. 6 Справка по вопросам заседания Совета по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 7 В частности, в статье 1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливается, что «органы государственной власти субъекта Российской Федерации содействуют развитию местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации».) 8 Органы государственной власти могут вмешиваться в решение вопросов местного значения лишь в том случае, когда органы местного самоуправления испытывают определенные трудности в реализации своих функций («если что-то не получается у местного самоуправления»). Это, как правило, «экстремальные ситуации», которые не должны входить в привычку и считаться нормальным явлением. [Стенограмма Круглого стола «Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления», состоявшегося 5 ноября 2003 г., выступление С.А.Авакьяна] // 9 По состоянию на октябрь 2015 года более 20 субъектов Российской Федерации приняли региональные законы, устанавливающие особенности перераспределения полномочий между субъектами Российской Федерации и муниципалитетами. В Московской, Ленинградской, Орловской, Псковской, Ульяновской областях принятые законы касаются вопроса перераспределения полномочий и в сфере градостроительной деятельности 10 Согласно части 1 статьи 5 Закона 107/2014-ОЗ полномочиями по принятию решения об изменении одного вида разрешенного использования земельного участка на другой вид такого использования; распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена; переводу земель, находящихся в частной собственности, из одной категории в другую органы местного самоуправления наделяются на в 1 год. 11 К ним, в частности, относятся, принятие решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, решения о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства, решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид такого использования и т.п.; 12 Формулировка является неопределенной по своему содержанию. Подобная формулировка лишает органы местного самоуправления эффективных инструментов воздействия на решения, принимаемые на уровне субъекта Российской Федерации. Законодатель специально избегает термина «согласование», т.к. имеет намерение создать мнимую видимость объективности и прозрачности работы при реализации полномочий органов местного самоуправления в градостроительной сфере. 13 Так, например, были приняты: постановление Правительства Московской области от 30 декабря 2014 г. «1165/52 "Об утверждении Порядка определения платы за изменение вида разрешенного использования земельного
14 участка, находящегося в собственности физического или юридического лиц; постановление Правительства Московской области от 30 декабря 2014 г. 1182/51 «Об утверждении порядка подготовки, согласования, направления проекта ПЗЗ поселения, городского округа на утверждение в орган местного самоуправления муниципального района Московской области, орган местного самоуправления городского округа Московской области»; постановление Правительства Московской области от 30 декабря 2014 г. 1193/51 «Об образовании комиссий по подготовке проекта правил землепользования и застройки Московской области», постановление Правительства Московской области от 30 декабря 2014 г. 1194/51 "Об утверждении Положения о порядке предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства на территории Московской области и Положения о порядке предоставления разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства на территории Московской области и о внесении изменений в Положение о Градостроительном совете Московской области». 14 Подробнее см. Бабун Р.В. «2014 год в истории местного самоуправления России: шаг вперед, два шага назад», журнал «Практика муниципального управления», 2/2015, стр.7 15 Согласно части 1 статьи 19 Федерального закона 131-ФЗ «Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным в соответствии с настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления». 16 Определение СК по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2006 г. 1-Г Судом была сформулирована следующая позиция: «Довод кассационной жалобы об отсутствии в федеральном законе запрета на ведение государственным органом субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности информационной системы обеспечения градостроительной деятельности в субъекте и праве законодателя субъекта Российской Федерации в порядке опережающего правового регулирования установить такое полномочие, проверялся судом и правомерно признан необоснованным. Суд правильно посчитал, что компетенция органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, местного самоуправления в области градостроительной деятельности определена федеральным законом и ни в порядке опережающего, ни какого-либо другого правового регулирования законами субъектов Российской Федерации изменена быть не может. 18 См. вопрос 43 в книге «Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации» Э.К.Трутнева, Л.Е.Бандорина о том, почему ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности должно осуществляться именно на местном уровне. 19 В силу 133 Конституции Российской Федерации «Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами». 20 За исключением городских поселений, которые не сохраняют указанных полномочий согласно пункту 2 части 1 статьи 2 Закона Московской области 106/2014-ОЗ 21 См. вопрос 7.2. в книге в книге «Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации» Э.К.Трутнева, Л.Е.Бандорина, где доказывается, что «полномочия в сфере территориального планирования не могут быть ограничены только подготовкой, а с неизбежностью одновременно предполагают и утверждение соответствующих документов. Наличие полномочия у субъекта публичной власти есть неизбежная, обязательная и неразрывная связка «подготавливать-утверждать». 22 Основу деятельности органов исполнительной власти составляет осуществление функций по реализации нормативных правовых актов, принимаемых представительными органами власти, а также осуществление связанных с указанной функцией исполнительно-распорядительных полномочий. 23 См.: Baugedetzbuch. 19 Auflage.Munchen,12 24 Renard V., Comby J. Land Policy in France Paris, 1990.P) 25 Wade H.W.R. Administrative Law. P Согласно ст.35 Конституции Российской Федерации право частной собственности охраняется законом. Одновременно ч.2 ст. 36 Конституции Российской Федерации устанавливается принцип свободного владения, пользования и распоряжения землей (в рассматриваемом случае - земельным участком). 27 Согласно ст.421 Гражданского кодекса Российской Федерации «граждане и юридические лица свободны в заключении договора». Устанавливается презумпция недопустимости понуждения к заключению договора, за исключением ряда случаев, среди которых отсутствуют случаи «перераспределения» полномочий.
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 46-АПГ16-10 АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ город Москва «3 0» августа 2016 года Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
206006/206006-2014-7575(I) Председателю Законодательного собрания Ленинградской области ПРАВИТЕЛЬСТВО ЛЕНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ 1913И, Санкт-Петербу рг, Суворовский пр., 67 Для телеграмм: Санкт-Петербург,
ЗАКЛЮЧЕНИЕ Фонда «Институт экономики города» на Федеральный закон от 3 июля 2016 г. 373-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской
08.05.15 55. Вопрос о цепной реакции законодательных ошибок относительно перераспределения полномочий регулирования градостроительной деятельности Было и прошло время собирать камни, настало время разбрасывать
УТВЕРЖДЕНО решением Совета депутатов Солнечногорского муниципального района Московской области от 2017г. ПРАВИЛА ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ И ЗАСТРОЙКИ ТЕРРИТОРИИ (ЧАСТИ ТЕРРИТОРИИ) ГОРОДСКОГО ПОСЕЛЕНИЯ СОЛНЕЧНОГОРСК
ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОЕ СОБРАНИЕ РЕШЕНИЕ от 01.03.2016г. 378 Об утверждении Положения о составе и порядке подготовки правил землепользования и застройки сельских поселений, входящих в состав В соответствии с
Закон Московской области 106/2014-ОЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области и органами государственной власти Московской области»
Соотношение земельных и градостроительных полномочий органов местного самоуправления Е.Д.Михайлова, заместитель руководителя аппарата Комитета совета Федерации по вопросам местного самоуправления Аннотация.
Г.челябинск Арбитражный суд Челябинской области Именем Российской Федерации Р Е Ш Е Н И Е «12» января 2012 года Дело А76-14340/2011 Арбитражный суд Челябинской области под председательством судьи Бастена
8(59), 2006 ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ Об изъятии земельных участков и жилых домов для строительства нового жилья Л.Е. Бандорин заместитель директора направления «Реформы в сфере недвижимости» Фонда
ПРАВИЛА ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ И ЗАСТРОЙКИ ЧАСТИ ТЕРРИТОРИИ ГОРОДСКОГО ОКРУГА ЛОСИНО- ПЕТРОВСКИЙ МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ (новая редакция) И.о. генерального директора А.А. Знаменская Москва, 2016 СОДЕРЖАНИЕ ЧАСТЬ
ПРАВИЛА ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ И ЗАСТРОЙКИ ГОРОДСКОГО ПОСЕЛЕНИЯ АПРЕЛЕВКА НАРО-ФОМИНСКОГО МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ (новая редакция) Утверждены Решением Совета депутатов городского поселения Апрелевка
Обзор изменений земельного законодательства за 1 полугодие 2010 года. 1. Федеральное законодательство. 1.1. Федеральный закон от 27 декабря 2009 года 351-ФЗ «О внесении изменений в статью 3 Федерального
ВОПРОСЫ ФОРМИРОВАНИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 1 по состоянию на июнь 2019 года КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ СТАТЬЯ 130 «1. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное
Аракельян Наталья Владимировна аспирант кафедры гражданского права Кубанского государственного университета Некоторые особенности правового регулирования участия публично-правовых образований в градостроительной
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Дело 33-Г05-17 ОПРЕДЕЛЕНИЕ Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе: председательствующего судей Пирожкова В.Н. Харланова
ПРАВИЛА ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ И ЗАСТРОЙКИ ЧАСТИ ТЕРРИТОРИИ ГОРОДСКОГО ПОСЕЛЕНИЯ БОЛЬШИЕ ВЯЗЕМЫ ОДИНЦОВСКОГО МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ И.о. генерального директора А.А. Знаменская Москва, 2016
ПРОЕКТ СОВЕТ ДЕПУТАТОВ ЧЕХОВСКОГО МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ РЕШЕНИЕ Об утверждении изменений в Правила землепользования и застройки части территории сельского поселения Стремиловское Чеховского
ПРОЕКТ СОВЕТ ДЕПУТАТОВ ЧЕХОВСКОГО МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ РЕШЕНИЕ О внесении изменений в Правила землепользования и застройки сельского поселения Баранцевское Чеховского муниципального
АДМИНИСТРАЦИЯ ИЛЕКСКОГО РАЙОНА ОРЕНБУРГСКОЙ ОБЛАСТИ П О С Т А Н О В Л Е Н И Е 24.07.2015 с. Илек 679-п Об утверждении порядка подготовки документации по планировке территории В соответствии с Градостроительным
ПРАВИЛА ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ И ЗАСТРОЙКИ ЧАСТИ ТЕРРИТОРИИ ГОРОДСКОГО ПОСЕЛЕНИЯ УДЕЛЬНАЯ РАМЕНСКОГО МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ И.о. генерального директора А.А. Знаменская Москва, 2016 СОДЕРЖАНИЕ
ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ Принят Государственной Думой 22 декабря 2004 года Одобрен Советом Федерации 24 декабря 2004 года Глава 1. Общие положения Статья
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации Принят Государственной Думой Одобрен Советом
ПРАВИЛА ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ И ЗАСТРОЙКИ ЧАСТИ ТЕРРИТОРИИ (ИСКЛЮЧАЯ ПОСЕЛОК БАРВИХА) СЕЛЬСКОГО ПОСЕЛЕНИЯ БАРВИХИНСКОЕ ОДИНЦОВСКОГО МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ Проект внесения изменений в «Правила
Главное управление архитектуры и градостроительства Московской области Государственное бюджетное учреждение Московской области «АРХИТЕКТУРНО-ПЛАНИРОВОЧНОЕ УПРАВЛЕНИЕ МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ» ГБУ МО «АПУ Московской
\ ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОПРЕДЕЛЕНИЕ Дело 78-МГ13-10 г. Москва 19 июня 2013 г. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего
СОВЕТ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО КОДИФИКАЦИИ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ ГРАЖДАНСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА 103132, Москва, ул. Ильинка, д. 8, стр. 2 Телефон: 606-36-39, факс: 606-36-57 Принято на заседании
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ Белгородская область Управление государственного строительного надзора 308000, г. Белгород, ул. Белгородский проспект, 85-а телефон/факс 32-70-07 Акт 15-180-15 проверки соблюдения
102 ÒÐÈÁÓÍÀ ÌÎËÎÄÛÕ Ó ÅÍÛÕ Любовь КАРПЕНКО, аспирант кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ КОМПЕТЕНЦИИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
Обзор предлагаемых изменений действующего законодательства, вносимых принятым в третьем чтении проектом 444365-6 федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс РФ и отдельные законодательные
ЗАКОН МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ
О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области и органами государственной власти Московской области
Статья 1
Настоящий Закон в соответствии с частью 1 2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» перераспределяет полномочия органов местного самоуправления городских, сельских поселений, муниципальных районов, городских округов Московской области по решению вопросов местного значения между органами местного самоуправления и органами государственной власти Московской области.
Статья 2
1. Правительство Московской области или уполномоченные им центральные исполнительные органы государственной власти Московской области осуществляют полномочия органов местного самоуправления городских поселений по:
1) подготовке и утверждению генерального плана городского поселения, а также по внесению в него изменений;
2) подготовке и утверждению правил землепользования и застройки городских поселений, а также по внесению в них изменений;
3) подготовке и утверждению документации по планировке территории (проектов планировки территории, проектов межевания территории, градостроительных планов земельных участков) в городских поселениях на основании генеральных планов городских поселений, правил землепользования и застройки городских поселений (без учета генеральных планов и правил землепользования и застройки городских поселений в случаях, предусмотренных федеральными законами);
4) принятию решений о развитии застроенных территорий, в части определения их местоположения, площади территории, перечня адресов зданий, строений, сооружений, подлежащих сносу, реконструкции;
5) организации и проведению аукциона на право заключить договор о развитии застроенной территории (за исключением принятия решения о проведении аукциона), в том числе в части определения цены права на заключение договора о развитии застроенных территорий;
6) выдаче разрешения на строительство, разрешения на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории городских поселений;
7) принятию решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства;
8) принятию решения о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;
9) принятию решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид такого использования;
10) утверждению технических заданий на разработку инвестиционных программ организации, осуществляющей горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение на территории городских поселений;
11) утверждению схем теплоснабжения городских поселений с численностью населения от десяти тысяч до пятисот тысяч человек;
12) утверждению схем водоснабжения и водоотведения городских поселений с численностью населения от десяти тысяч до пятисот тысяч человек;
13) установлению надбавок к тарифам на услуги организаций коммунального комплекса, указанных в пункте 7 части 2 статьи 5 Федерального закона от 30 декабря 2004 года № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»;
14) определению порядка деятельности общественных кладбищ, крематориев.
2. Правительство Московской области или уполномоченные им центральные исполнительные органы государственной власти Московской области осуществляют полномочия органов местного самоуправления сельских поселений по:
1) установлению надбавок к тарифам на услуги организаций коммунального комплекса, указанных в пункте 7 части 2 статьи 5 Федерального закона от 30 декабря 2004 года № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»;
2) определению порядка деятельности общественных кладбищ, крематориев.
3. Правительство Московской области или уполномоченные им центральные исполнительные органы государственной власти Московской области осуществляют полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов по:
1) подготовке схем территориального планирования муниципальных районов, а также по внесению в них изменений;
2) подготовке генеральных планов сельских поселений, а также по внесению в них изменений, за исключением полномочий, предусмотренных частями 2-8 статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации;
3) подготовке правил землепользования и застройки сельских поселений, а также по подготовке в них изменений, за исключением полномочий, предусмотренных частями 11-14 статьи 31 и частями 1-3 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации;
4) подготовке и утверждению документации по планировке территории (проектов планировки территории, проектов межевания территории, градостроительных планов земельных участков) на основании документов территориального планирования муниципального района (без учета документов территориального планирования муниципального района в случаях, предусмотренных федеральными законами), если такими документами предусмотрено размещение линейных объектов местного значения;
5) подготовке и утверждению документации по планировке территории (проектов планировок территорий, проектов межевания, территории градостроительных планов земельных участков) на основании генерального плана сельского поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), правил землепользования и застройки сельского поселения (без учета генерального плана и правил землепользования и застройки сельских поселений в случаях, предусмотренных федеральными законами), за исключением полномочий, предусмотренных частями 5-12 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации;
6) выдаче разрешения на строительство, разрешения на ввод объектов в эксплуатацию, при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории сельских поселений;
7) выдаче разрешения на строительство, разрешения на ввод объектов в эксплуатацию, при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства в случае, если строительство объекта капитального строительства планируется осуществить на территории двух и более поселений;
8) принятию решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства;
9) принятию решения о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;
10) принятию решений о развитии застроенных территорий, в части определения их местоположения, площади территории, перечня адресов зданий, строений, сооружений, подлежащих сносу, реконструкции;
11) организации и проведению аукциона на право заключить договор о развитии застроенной территории (за исключением принятия решения о проведении аукциона), в том числе в части определения цены права на заключение договора о развитии застроенных территорий;
12) ведению информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципальных районов;
13) утверждению технических заданий на разработку инвестиционных программ организации, осуществляющей горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение на территории сельских поселений;
14) утверждению схем теплоснабжения сельских поселений с численностью населения от десяти тысяч человек;
15) утверждению схем водоснабжения и водоотведения сельских поселений с численностью населения от десяти тысяч человек;
16) распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена;
17) принятию решения об изменении одного вида разрешенного использования земельного участка на территории сельского поселения, расположенного в границах муниципального района, на другой вид такого использования;
18) переводу земель, находящихся в частной собственности, из одной категории в другую;
19) установлению надбавок к тарифам на услуги организаций коммунального комплекса, указанных в пункте 7 части 2 статьи 5 Федерального закона от 30 декабря 2004 года № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»;
20) выдаче разрешения на право организации розничного рынка на территории муниципального района;
21) определению порядка деятельности общественных кладбищ, крематориев;
22) организации утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;
23) утверждению инвестиционных программ организаций коммунального комплекса по строительству, реконструкции и (или) модернизации объектов, используемых для утилизации, обезвреживания и захоронения твердых бытовых отходов.
4. Правительство Московской области или уполномоченные им исполнительные органы государственной власти Московской области осуществляют полномочия органов местного самоуправления городских округов по:
1) подготовке генеральных планов городских округов, а также по внесению в них изменений, за исключением полномочий, предусмотренных частями 2-8 статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации;
2) подготовке правил землепользования и застройки городских округов, а также по внесению в них изменений, за исключением полномочий, предусмотренных частями 11-14 статьи 31 и частями 1-3 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации;
3) подготовке и утверждению документации по планировке территории (проектов планировки территории, проектов межевания территории, градостроительных планов земельных участков) на основании генеральных планов городских округов, правил землепользования и застройки городских округов (без учета генеральных планов и правил землепользования и застройки городских округов в случаях, предусмотренных федеральными законами), за исключением полномочий по организации и проведению публичных слушаний по проектам планировки территории и проектам межевания территории городского округа;
4) выдаче разрешения на строительство, разрешения на ввод объектов в эксплуатацию, при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории городских округов;
5) принятию решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, за исключением организации и проведения публичных слушаний;
6) принятию решения о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, за исключением организации и проведения публичных слушаний;
7) ведению информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территориях городских округов;
8) принятию решений о развитии застроенных территорий в части определения их местоположения, площади территории, перечня адресов зданий, строений, сооружений, подлежащих сносу, реконструкции;
9) организации и проведению аукциона на право заключить договор о развитии застроенной территории (за исключением принятия решения о проведении аукциона), в том числе в части определения цены права на заключение договора о развитии застроенных территорий;
10) распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена;
11) принятию решения об изменении одного вида разрешенного использования земельного участка на другой вид такого использования, за исключением организации и проведения публичных слушаний;
12) переводу земель, находящихся в частной собственности, из одной категории в другую;
13) выдаче разрешения на право организации розничного рынка на территории городского округа;
14) определению порядка деятельности общественных кладбищ, крематориев;
15) утверждению схем теплоснабжения городских округов с численностью населения от десяти тысяч до пятисот тысяч человек;
16) утверждению схем водоснабжения и водоотведения городских округов с численностью населения от десяти тысяч до пятисот тысяч человек;
17) утверждению технических заданий на разработку инвестиционных программ организации, осуществляющей горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение на территории городских округов;
18) установлению надбавок к тарифам на услуги организаций коммунального комплекса, указанных в пункте 7 части 2 статьи 5 Федерального закона от 30 декабря 2004 года № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»;
19) организации утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;
20) утверждению инвестиционных программ организаций коммунального комплекса по строительству, реконструкции и (или) модернизации объектов, используемых для утилизации, обезвреживания и захоронения твердых бытовых отходов.
5. Полномочия органов местного самоуправления по утверждению правил благоустройства территории, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству (включая освещение улиц, уборку и озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм) и периодичность их выполнения; установлению порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий осуществляются органами государственной власти Московской области в соответствии с законом Московской области.
Статья 3
1. Учет мнения Правительства Московской области при реализации органами местного самоуправления городских поселений, муниципальных районов, городских округов полномочий по созданию условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения на территории муниципального образования осуществляется в порядке, установленном законом Московской области.
2. Учет мнения органов местного самоуправления при реализации полномочий, предусмотренных пунктами 1-4, 10-12 части 1, пунктами 1-5, 10, 14, 15 части 3, пунктами 1-3, 8, 15, 16 части 4 статьи 2 настоящего Закона, осуществляется в порядке, установленном Правительством Московской области.
Статья 4
1. Органами государственной власти Московской области полномочия, предусмотренные в статье 2 настоящего Закона, осуществляются за счет средств бюджета Московской области на соответствующий финансовый год и на плановый период.
2. Законы Московской области, принятые до дня вступления в силу настоящего Закона и регулирующие отношения, связанные с реализацией перераспределяемых полномочий, применяются в части, не противоречащей настоящему Закону.
Статья 5
1. В целях организации перераспределения полномочий, указанных в статье 2 настоящего Закона, со дня официального опубликования настоящего Закона до 1 января 2015 года устанавливается переходный период.
2. В переходный период Правительство Московской области определяет и (или) формирует центральные исполнительные органы государственной власти Московской области, которые будут осуществлять полномочия, указанные в статье 2 настоящего Закона, устанавливает порядок осуществления исполнительными органами государственной власти Московской области таких полномочий.
Центральные исполнительные органы государственной власти Московской области осуществляют полномочия, указанные в статье 2 настоящего Закона, с 1 января 2015 года.
3. В переходный период органы местного самоуправления, осуществляющие полномочия, передаваемые в соответствии со статьей 2 настоящего Закона, заключают договоры, муниципальные контракты с учетом положений настоящего Закона и в порядке, установленном Правительством Московской области.
4. С 1 января 2015 года уставы муниципальных образований, иные нормативные правовые акты органов местного самоуправления, регулирующие осуществление полномочий, указанных в статье 2 настоящего Закона, действуют в части не противоречащей настоящему Закону и нормативным правовым актам органов государственной власти Московской области.
5. Формирование и утверждение проекта бюджета Московской области на 2015 год и на плановый период 2016-2017 годов и проектов бюджетов муниципальных образований Московской области на 2015 год и на плановый период 2016-2017 годов осуществляются с учетом настоящего Закона.
6. Законом Московской области органы местного самоуправления могут наделяться государственным полномочиями, указанными в статье 2 настоящего Закона.
Статья 6
1. Полномочия, указанные в статье 2 настоящего Закона, перераспределяются сроком на 5 лет.
2. Настоящий Закон вступает в силу с 1 января 2015 года,
за исключением статьи 5 настоящего Закона.
3. Статья 5 настоящего Закона вступает в силу на следующий день после его официального опубликования.
Губернатор
Московской области А.Ю. Воробьёв
« 24 » июля 2014 года
№ 106/2014-ОЗ
Одним из концептуальных моментов Федерального закона № 131-ФЗ является отнесение регулирования компетенции местного самоуправления к предметам федерального ведения. Изменения, внесенные в этот Закон Федеральным законом от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ, придали разграничению полномочий по определению компетенции местного самоуправления более гибкий характер на основе усиления федеративных начал правового регулирования в этой сфере. В Федеральный закон № 131-ФЗ (ч. 1.2 ст. 17), равно как в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ч. 6.1 ст. 26.3), введен новый институт перераспределения законами субъектов РФ полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ. Смысл этой новеллы в том, чтобы обеспечить дифференцированное правовое регулирование компетенции муниципальных образований разного вида с учетом региональных условий и особенностей путем передачи на уровень субъекта РФ (в порядке перераспределения) полномочий по вопросам местного значения, исполнение которых посредством местного самоуправления сталкивается в конкретных условиях с объективными затруднениями, не позволяющими добиться желаемого социального результата, и которые могут быть более эффективно реализованы с помощью региональной государственной власти.
Сама по себе возможность перераспределения полномочий между региональными и муниципальными органами власти путем переноса отдельных полномочий органов местного самоуправления на уровень субъекта РФ не расходится с конституционными требованиями, предъявляемыми к правовому регулированию компетенции местного самоуправления, которые, однако, определяют правомерный режим ее реализации. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 30 ноября 2000 г. № 15-П пришел к выводу о том, что передача органами местного самоуправления своих полномочий на основе договора органам государственной власти противоречит Конституции РФ, поскольку: во-первых, ведет к ограничению прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения, что составляет одну из основ конституционного статуса местного самоуправления, которая не может быть изменена законодателем; во-вторых, передача муниципальных полномочий органам государственной власти как ведущая к ограничению прав местного самоуправления непосредственно влияет на нормативное содержание и полноту прав граждан на осуществление местного самоуправления, что связано в конечном счете с регулированием прав и свобод человека и гражданина и, таким образом, относится к ведению Российской Федерации (п. «в» ст. 71 Конституции РФ), а не субъектов РФ. Тем самым Конституционный Суд РФ не отверг как таковую передачу полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти субъектов РФ, но установил, что она допустима только в соответствии с федеральным законом и лишь в отношении полномочий органов местного самоуправления по вопросам, которые не отнесены к их компетенции непосредственно Конституцией РФ. Действующее правовое регулирование перераспределения полномочий между региональными и муниципальными органами власти учитывает эти подходы Конституционного Суда РФ, поскольку исходит из федеральной законодательной основы этого института и не допускает отнесения к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а именно они характеризуют функционально-правовое содержание конституционного статуса местного самоуправления (ч. 1 ст. 130,
ч. 1 ст. 132 Конституции РФ), а также полномочий по принятию (изменению) устава муниципального образования, установлению официальных символов муниципального образования, учреждению печатного средства массовой информации, осуществлению международных и внешнеэкономических связей, и кроме того полномочий, находящихся в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.
Вместе с тем вновь введенный институт перераспределения полномочий требует взвешенных, в том числе критических, оценок, имея в виду как связанные с его реализацией потенциальные риски для устойчивого функционирования местного самоуправления, так и существующие (и весьма значительные) резервы для дальнейшего совершенствования механизма разграничения полномочий между уровнями публичной власти на основе последовательной приверженности федеративным началам российской государственности.
Прежде всего вызывает сомнения сам используемый федеральным законодателем для целей урегулирования соответствующих отношений термин «перераспределение полномочий», который в буквальном значении охватывает любые направления движения полномочий: как от муниципальных к региональным, так и от региональных к муниципальным органам власти. Однако в силу ч. 1 ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесенным в соответствии с данным Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Перераспределение законом субъекта РФ полномочий путем закрепления за органами местного самоуправления полномочий органов государственной власти субъекта РФ означало бы отступление от установленного Федеральным законом № 131-ФЗ порядка делегирования на местный уровень государственных полномочий и, соответственно, нарушение конституционных прав местных самоуправления. Поэтому перераспределяться, т.е. изменять субъектную принадлежность, на основании закона субъекта РФ могут лишь полномочия органов местного самоуправления, но не полномочия региональных органов государственной власти.
Также обращает на себя внимание, что применение вновь введенной правовой конструкции перераспределения полномочий, позволяющей субъектам РФ принимать к исполнению публичные задачи, возложенные на местное самоуправление, не обусловлено соблюдением установленных на уровне федерального закона каких-либо критериев, на основании которых подлежат решению вопросы о необходимости перераспределения полномочий, равно как об окончании такого перераспределения, т.е. отнесения полномочия вновь к компетенции органов местного самоуправления. При этом не исключается перераспределение различных полномочий в отношении муниципальных образований одного вида или единообразное перераспределение полномочий в отношении муниципальных образований разного вида либо перераспределение полномочий применительно к конкретным муниципальным образованиям в индивидуальном порядке или списком. Оговаривая лишь, что перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий регионального парламента, начинается с очередным финансовым годом и не может касаться конституционных полномочий местного самоуправления, федеральный законодатель оставляет без ответа, в частности, важные вопросы о том: каков предельно допустимый объем производимого перераспределения полномочий в соотношении с вопросами местного значения, и могут ли быть отнесены на уровень субъекта РФ полномочия по тому или иному вопросу местного значения в полном объеме; предполагает ли перераспределение полномочий одновременно перераспределение публичной собственности, обеспечивающей их реализацию, и в каком порядке собственность должна разграничиваться, если это необходимо, а также обязаны ли соответствующие муниципальные образования участвовать в финансовом обеспечении перераспределенных полномочий; распространяется ли на перераспределенные полномочия механизм наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
В Федеральном законе № 131-ФЗ отсутствует определенность в отношении того, является ли обязательным условием перераспределения законом субъекта РФ полномочий, разграниченных на федеральном уровне, наличие специального указания о возможности такого перераспределения в соответствующем отраслевом федеральном законе. С одной стороны, Федеральный закон
№ 131-ФЗ имеет коллизионный приоритет при применении в соотношении с другими федеральными законами в сфере местного самоуправления, а его норма ч. 1.2 ст. 17 содержит общее уполномочие субъектов РФ на осуществление перераспределения полномочий. С другой стороны, в Федеральном законе от 29 декабря 2014 г. № 485-ФЗ законодатель счел необходимым перечислить конкретные отраслевые федеральные законы, содержащие полномочия органов местного самоуправления, в отношении которых возможно произвести перераспределение, и это является отражением уже иного подхода, предполагающего, что отсутствие такого рода специального указания в отраслевом федеральном законе перераспределение соответствующих полномочий исключает. Представляется, что трактовка института перераспределения полномочий, поскольку его применение сопряжено с ограничением прав местного самоуправления, не должна носить распространительный (расширительный) характер, а требует узкого подхода. Субъекты РФ не вправе ограничивать осуществление местного самоуправления, в том числе путем сужения его предметно-функциональной сферы деятельности, при отсутствии прямо предусмотренных федеральным законом основании. Общее дозволение субъектам РФ осуществлять перераспределение полномочий, разграниченных федеральным законом, ставит под сомнение принцип верховенства федерального закона как акта, конкретизирующего конституционное разграничение полномочий между уровнями публичной власти. Что касается приоритета Федерального закона № 131-ФЗ, то он не может толковаться в смысле его распространения на все сферы отношений, в которых участвуют муниципальные органы власти.
Очевидно, обозначенные вопросы требуют дополнительного законодательного урегулирования в целях обеспечения необходимых гарантий компетенционной определенности местного самоуправления, его юридической безопасности. При этом в данном случае должны учитываться как имеющие общий методологический характер правовые позиции Конституционного Суда РФ, выработанные в Постановлении от 1 декабря 2015 г. № 30-П применительно к проведению конституционно обоснованной дифференциации муниципальных образований для целей законодательного регулирования субъектами РФ вопросов, относящихся к их правовому статусу, так и правовые позиции Конституционного Суда РФ о недопустимости решения вопросов перераспределения публичной собственности в связи с разграничением полномочий в одностороннем порядке, без волеизъявления соответствующего муниципального образования (определения от 4 декабря 2007 г. № 828-О-П и от 5 марта 2009 г. № 401-0-0). Именно на федеральном законодателе лежит основная конституционная обязанность по формированию в виде общих принципов необходимых и достаточных правовых гарантий местного самоуправления, в том числе в компетенционной сфере. Вместе с тем представляется оправданным принятие субъектами РФ в виде опережающего регулирования специальных законодательных актов, направленных на регламентацию порядка перераспределения полномочий между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления. Особое внимание законодателями и федеральными, и субъектов РФ должно уделяться разработке процедурных механизмов, направленных на обеспечение взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ с органами местного самоуправления при решении вопросов перераспределения полномочий, а также формированию гарантий выявления и учета тем или иным способом мнения муниципальных образований по соответствующим вопросам.
Совершенствование механизма перераспределения полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления не снимает других вопросов, связанных с развитием компетенционной основы местного самоуправления, включая и формирование общей нормативной модели разграничения вопросов местного значения, с одной стороны, и вопросов государственного значения, с другой, в том числе с учетом возможностей их пересечения в сферах своего рода совместного «муниципально-государственного» ведения; и обеспечение субъектам Российской Федерации возможностей по осуществлению нормативно-правовой конкретизации, уточнению содержания полномочий, возложенных на органы местного самоуправления в соответствии с федеральным законом.
- См.: Федеральный закон от 29 декабря 2014 г. № 485-ФЗ «О внесенииизменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправленияи органами государственной власти субъекта Российской Федерации» // СЗ РФ.2015. № 1 (ч. I). Ст. 38.
ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
П О С Т А Н О В Л Е Н И Е
от 28 ноября 2015 г. № 1283
МОСКВА
Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации
Правительство Российской Федерации п о с т а н о в л я е т :
Утвердить прилагаемые изменения, которые вносятся в акты Правительства Российской Федерации.
Признать утратившими силу акты Правительства Российской Федерации по перечню согласно приложению.
Министерству транспорта Российской Федерации, Министерству промышленности и торговли Российской Федерации и Федеральному агентству воздушного транспорта с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти представить предложения внесении изменений в нормативные правовые акты в связи с принятием настоящего постановления, включая предложения по изменению штатной численности и объема финансирования.
Председатель Правительства
Российской Федерации Д.Медведев
УТВЕРЖДЕНЫ постановлением Правительства Российской Федерации
И З М Е Н Е Н И Я, которые вносятся в акты Правительства Российской Федерации
1. В постановлении Правительства Российской Федерации от 27 марта 1998 г. № 360 "О федеральных правилах использования воздушного пространства и федеральных авиационных правилах" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 14, ст. 1593; 2000, № 17, ст. 1875; 2010, № 28, ст. 3705):
А) в абзаце втором пункта 1 слова "и Межгосударственному авиационному комитету" исключить;
Б) в Положении о подготовке федеральных правил использования воздушного пространства и федеральных авиационных правил, утвержденном указанным постановлением:
В пункте 2:
Подпункт "б" дополнить словами ", а также федеральных авиационных правил, устанавливающих требования к юридическим лицам, осуществляющим разработку и изготовление воздушных судов и другой авиационной техники";
Подпункт "г" признать утратившим силу;
Пункте 4 слова "и Межгосударственным авиационным комитетом, если в них содержатся положения, касающиеся деятельности этого Комитета" исключить;
Пункте 6:
Абзаце первом слова "и вводятся в действие" исключить;
Абзац четвертый дополнить словами ", а также устанавливающие требования к юридическим лицам, осуществляющим разработку и изготовление воздушных судов и другой авиационной техники";
Абзац шестой изложить в следующей редакции:
"Федеральные авиационные правила, устанавливающие требования к летной годности гражданских воздушных судов, авиационных двигателей, воздушных винтов и охране окружающей среды от воздействия деятельности в области авиации, утверждаются Министерством транспорта Российской Федерации по согласованию с Министерством промышленности и торговли Российской Федерации.";
В пункте 8 слова "и вводятся в действие" исключить.
2. В Положении о Министерстве транспорта Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 395 "Об утверждении Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, № 32, ст. 3342; 2006, № 15, ст. 1612; № 52, ст. 5587; 2008, № 8, ст. 740; № 17, ст. 1883; № 22, ст. 2576; 2009, № 3, ст. 378; № 13, ст. 1558; № 18, ст. 2249; 2010, № 6, ст. 650, 652; № 11, ст. 1222; № 12, ст. 1348; № 13, ст. 1502; № 25, ст. 3172; 2011, № 26, ст. 3801; № 38, ст. 5389; № 46, ст. 6526; № 47, ст. 6660; № 48, ст. 6922; 2012, № 19, ст. 2439; № 44, ст. 6029; № 49, ст. 6881; 2013, № 5, ст. 388; № 12, ст. 1322; № 26, ст. 3343; № 45, ст. 5822; 2014, № 12, ст. 1286; № 18, ст. 2177; № 30, ст. 4311, 4325; № 37, ст. 4974; № 42, ст. 5736; № 43, ст. 5901, 5926; 2015, № 17, ст. 2571; № 20, ст. 2925; № 38, ст. 5300; № 47, ст. 6605):
А) подпункт 5.2.53 признать утратившим силу; б) в подпункте 5.2.538:
Абзац девятнадцатый после слов "юридических лиц" дополнить словами "(за исключением юридических лиц, осуществляющих разработку и изготовление воздушных судов и другой авиационной техники)";
Дополнить абзацами следующего содержания: "порядок обязательной сертификации:
Аэродромов, предназначенных для осуществления коммерческих воздушных перевозок на самолетах пассажировместимостью более чем 20 человек, а также аэродромов, открытых для выполнения международных полетов гражданских воздушных судов;
Светосигнального оборудования, устанавливаемого на сертифицированных аэродромах, предназначенных для взлета, посадки, руления и стоянки гражданских воздушных судов, а также радиотехнического оборудования и оборудования авиационной электросвязи, используемых для обслуживания воздушного движения;
Гражданских воздушных судов, авиационных двигателей, воздушных винтов и бортового авиационного оборудования гражданских воздушных судов, за исключением гражданских воздушных судов, которым сертификат летной годности выдается на основании сертификата типа, аттестата о годности к эксплуатации либо иного акта об утверждении типовой конструкции гражданского воздушного судна, выданного до 1 января 1967 г., или акта оценки конкретного воздушного судна на соответствие конкретного воздушного судна требованиям к летной годности гражданских воздушных судов и требованиям в области охраны окружающей среды от воздействия деятельности в области авиации;
Требования к летной годности гражданских воздушных судов, авиационных двигателей, воздушных винтов и требования в области охраны окружающей среды от воздействия деятельности в области авиации;
Требования к документации гражданского воздушного судна, указанной в пункте 1 статьи 371 Воздушного кодекса Российской Федерации;
Правила технического обслуживания и наземного обслуживания гражданских воздушных судов;
Форму сертификата летной годности, выдаваемого на воздушное судно, и порядок его оформления;";
В) подпункт 5.2.539 признать утратившим силу.
3. В Положении о Федеральном агентстве воздушного транспорта, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 396 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, № 32, ст. 3343; 2008, № 26, ст. 3063; 2009, № 51, ст. 6332; 2010, № 6, ст. 652; 2012, № 34, ст. 4750; 2013, № 26, ст. 3343; № 45, ст. 5822; 2014, № 35, ст. 4775; 2015, № 2, ст. 491; № 20, ст. 2925; № 38, ст. 5287):
А) подпункт 5.3.1 изложить в следующей редакции:
"5.3.1. обязательную сертификацию:
Аэродромов, предназначенных для осуществления коммерческих воздушных перевозок на самолетах пассажировместимостью более чем 20 человек, а также аэродромов, открытых для выполнения международных полетов гражданских воздушных судов (с выдачей соответствующего сертификата);
Гражданских воздушных судов, авиационных двигателей, воздушных винтов и бортового авиационного оборудования гражданских воздушных судов, за исключением гражданских воздушных судов, которым сертификат летной годности выдается на основании сертификата типа, аттестата о годности к эксплуатации либо иного акта об утверждении типовой конструкции гражданского воздушного судна, выданного до 1 января 1967 г., или акта оценки конкретного воздушного судна на соответствие конкретного воздушного судна требованиям к летной годности гражданских воздушных судов и требованиям в области охраны окружающей среды от воздействия деятельности в области авиации (с выдачей сертификата типа);
Светосигнального оборудования, устанавливаемого на сертифицированных аэродромах, предназначенных для взлета, посадки, руления и стоянки гражданских воздушных судов, а также радиотехнического оборудования и оборудования авиационной электросвязи, используемых для обслуживания воздушного движения (с выдачей соответствующего сертификата);";
Б) подпункт 5.4.28 дополнить словами ", в том числе сертификатов летной годности";
В) подпункт 5.4.55 после слов "юридических лиц" дополнить словами ", за исключением юридических лиц, осуществляющих разработку и изготовление воздушных судов и другой авиационной техники";
Г) дополнить подпунктами 5.4.56 и 5.4.57 следующего содержания: "5.4.56. выдачу документа, удостоверяющего изменение ранее утвержденной типовой конструкции гражданского воздушного судна, предусмотренного пунктом 41 статьи 37 Воздушного кодекса Российской Федерации;
5.4.57. государственный контроль за обеспечением соответствия требованиям к летной годности и к охране окружающей среды типовой конструкции гражданского воздушного судна, авиационного двигателя или воздушного винта либо изменения их типовых конструкций;".
4. Положение о Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. № 438 "О Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, № 24, ст. 2868; 2009, № 3, ст. 378; № 25, ст. 3065; 2010, № 6, ст. 649; № 9, ст. 960; 2011, № 43, ст. 6079; № 46, ст. 6523; № 47, ст. 6662; 2012, № 43, ст. 5886; 2013, № 23, ст. 2909; 2014, № 9, ст. 923; № 37, ст. 4961; 2015, № 14, ст. 2118; № 27, ст. 4080; № 40, ст. 5563; № 44, ст. 6136):
А) дополнить подпунктами 5.2.171 и 5.2.172 в следующей редакции:
"5.2.171. федеральные авиационные правила, устанавливающие требования к юридическим лицам, осуществляющим разработку и изготовление воздушных судов и другой авиационной техники;
5.2.172. форма и порядок выдачи документа, подтверждающего соответствие юридических лиц, осуществляющих разработку и изготовление воздушных судов и другой авиационной техники, требованиям федеральных авиационных правил;";
Б) дополнить подпунктом 5.8.21 следующего содержания:
"5.8.21. выдачу документа, подтверждающего соответствие юридических лиц, осуществляющих разработку и изготовление воздушных судов и другой авиационной техники, требованиям федеральных авиационных правил;".
ПРИЛОЖЕНИЕ к постановлению Правительства
П Е Р Е Ч Е Н Ь утративших силу актов Правительства Российской Федерации
1. Постановление Правительства Российской Федерации от 23 апреля 1994 г. № 367 "О совершенствовании системы сертификации и порядка расследования авиационных происшествий в гражданской авиации Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 1, ст. 22).
2. Постановление Правительства Российской Федерации от 7 апреля 1995 г. № 316 "О внесении дополнения в постановление Правительства Российской Федерации от 23 апреля 1994 г. № 367 "О совершенствовании системы сертификации и порядка расследования авиационных происшествий в гражданской авиации Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, 16, ст. 1420).
Пункт 2 изменений и дополнений, которые вносятся в решения Правительства Российской Федерации по вопросам гражданской авиации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 апреля 1997 г. № 462 "О внесении изменений и дополнений в некоторые решения Правительства Российской Федерации по вопросам гражданской авиации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 17, ст. 2011).
4. Постановление Правительства Российской Федерации от 8 сентября 1997 г. № 1147 "О дополнении постановления Правительства Российской Федерации от 23 апреля 1994 г. № 367" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 37, ст. 4304).
24 июля 2014 г. Московская областная дума приняла закон "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области и органами государственной власти Московской области".
Смысл этого закона сводится к следующему - значительная часть полномочий органов местного самоуправления (муниципальных властей) переходит к правительству Московской области. Угадайте, в какой сфере принятие решений делегировано с районного уровня на областной? Правильно, в сфере градостроительства и выделения земельных участков - самого прибыльного бизнеса в Подмосковье.
Теперь областные власти будут осуществлять полномочия по:
Подготовке и утверждению генерального плана и правил землепользования и застройки;
Подготовке и утверждению документации по планировке территории (проектов планировки территории, проектов межевания территории, градостроительных планов земельных участков);
Принятию решений о развитии застроенных территорий;
Выдаче разрешения на строительство, разрешения на ввод объектов в эксплуатацию;
Принятию решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства;
Принятию решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид такого использования;
Установлению надбавок к тарифам на услуги организаций коммунального комплекса, указанных в пункте 7 части 2 статьи 5 Федерального закона от 30 декабря 2004 года № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»;
Переводу земель, находящихся в частной собственности, из одной категории в другую (для сельских поселений);
Все эти вопросы относятся к вопросам местного значения, т. е. тем, которые по определению должны решаться на местном уровне и составлять основу местного самоуправления с учетом мнения граждан. Данный закон выглядит как узурпация полномочий высшим уровнем власти для перераспределения денежных потоков от застройки.
Примеры волюнтаристского вмешательства областных властей известны и ранее - например, трехкратное отклонение одобренного жителями Генерального плана городского округа Химки и возвращение его на доработку с ухудшением каждого следующего варианта генплана по сравнению с предыдущим. По закону прошедший публичные слушания генплан и ПЗЗ (правила землепользования и застройки) глава г. Химки обязан либо утвердить, либо отправить на доработку, но Олег Шахов не сделал этого, хотя после публичных слушаний прошел целый год. Зато Градсовет Московской области многократно "заворачивал" генплан, в отсутствие которого противостояние населения с застройщиками достигло высочайшего накала.
Теперь, с появлением этого закона, действия областных властей просто обретут подобие "правовой формы".
Большинством активной общественности Подмосковья закон воспринят как "вырывание куска более сильным хищником у более слабого". Однако встречается мнение, что "наконец-то отберут полномочия у зарвавшейся местной власти". Это вполне объяснимо противостоянием жителей с местными властями, давно превратившимися в обслугу вышестоящих звеньев коррумпированной вертикали.
Но с принятием закона противостояние переместится на другой уровень, уже с областными властями, а это потребует от жителей гораздо больших ресурсов и сведет на нет и без того малую степень влияния граждан на принятие решений по застройке территорий.
Вместе с другим законопроектом, поправками в Земельный кодекс об изъятии земель под объекты социальной инфраструктуры, это может создать ситуацию конвейерного отъема остатков земли у собственников и последующей застройки.
Если среди читателей есть грамотные юристы, то призываю их проанализировать данный законопроект на соответствие Конституции и федеральному законодательству.
