Взаимодействие системы государственного и муниципального управления. Особенности взаимодействия государственного и муниципального управления. Одна из главных задач такого регулирования - это определение предметов ведения и полномочий местного самоуправлен

Понятие и признаки муниципального управления самоуправления. Механизмы взаимодействия государственного и муниципального управления. Организационные формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления...

Если эта работа Вам не подошла внизу страницы есть список похожих работ. Так же Вы можете воспользоваться кнопкой поиск

Введение 3

Глава 1 ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ 5

1.1. Понятие и признаки государства и государственного управления 5

1.2. Понятие и признаки муниципального управления (самоуправления) 10

Глава 2 Механизмы взаимодействия

государственного и муниципального управления 14

2.1. Принципы взаимодействия 14

2. 2.Организационные формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления 17

Глава 3 Сферы взаимодействия государственного

И муниципального уровня управления 20

3.1.Финансовая основа местного самоуправления в контексте взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления 20

3.2.Взаимодействие органов государственного управления и органов местного самоуправления в социальной сфере 26

Заключение 30

Список использованных источников и литературы 31

ВВЕДЕНИЕ

Анализ соотношения государства и местного самоуправления позволяет выявить ряд их общих признаков, в том числе: оба являются институтом общественного развития; каждый из них имеет территориальную организацию; имеют один источник власти – народ; осуществляют публичную власть, одна разновидность которой – государственная власть – распространяется на всю территорию, другая – муниципальная власть – на территории местного самоуправления; осуществляют сбор налогов; осуществляют функции по обеспечению общественной безопасности и порядка – одни (государственные структуры) в виде органов внутренних дел и других силовых структур, другие (самоуправленческие структуры) – в виде муниципальных органов охраны общественного порядка; осуществляют правовое регулирование и управление, т.е. имеют собственные правовые акты, а также собственные аппараты управления.

Актуальность темы курсовой работы заключается в том, что Российская Федерация в настоящее время ведет активный поиск оптимальных форм муниципального строительства, а также методов соединения интересов государства и местных сообществ. В связи с этим особенно актуальное значение в современный период приобретает проблема взаимоотношений государственных и местных органов, осмысление общетеоретических и практических аспектов взаимоотношения государства и местного самоуправления и воплощения их в законодательную практику.

Объектом работы являются различные формы государственного и муниципального образования на тех или иных уровнях государственного аппарата власти.

Предметом работы является изучение процесса взаимоотношений между различными уровнями государственной и муниципальной власти.

Целью данной работы является изучить взаимодействие государственного

и муниципального уровня управления.

Задачами данной курсовой работы является рассмотреть:

П онятие и признаки государства и государственного управления;

Понятие и признаки муниципального управления (самоуправления);

П ринципы взаимодействия;

Организационные формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления;

Финансовая основа местного самоуправления в контексте взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления;

Взаимодействие органов государственного управления и органов местного самоуправления в социальной сфере;

Рассмотрено взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления на примере Забайкальского края.

Структура курсовой работы – работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы.

Глава 1 ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.1 Понятие и признаки государства и государственного управления

Государственное управление, осуществляемое государством, производится путем объединения всех граждан и имеет целью обеспечение целостности, сув е ренитета, безопасности, упорядоченности и развития всего общества, а в нем обеспечение прав и свобод каждого гражданина. Это самый значимый, обширный и исторически важный вид управления, от состояния которого зависят и другие виды управления 1 .

Государственное управление как отрасль научного знания (синоним: теория государственного управления) исследует процессы целеполагания, организации и регулирования жизнедеятельности общества в целом, осуществляемые государственной властью, принадлежащей народу. Оно имеет комплексный, в известной мере синтезный, характер, поскольку опирается на достижения многих общественных, естественных, точных и технических наук. Данная отрасль знаний не вторгается в названные науки и не подменяет их, но из каждой из них берет определенные научные приобретения и использует в своих интересах. Ведь управлять приходится в обществе, где постоянно взаимодействуют человек (миллионы людей), общество (с системой своих связей) и природа (с множеством своих элементов). Когда мы говорим о государственном управлении, то подразумеваем, что оно и формируется, и реализуется в сложнейшей современной биосоциотехносфере, где все взаимозависимо и взаимообусловлено.

Особенно актуальны для теории государственного управления постулаты, положения и выводы истории, философии, экономики, политологии, психологии и других общественных наук, которые раскрывают сознание, поведение и деятельность людей, их коллективов и общностей в разных ситуациях частной и общественной (публичной) жизнедеятельности. Теснее всего государственное управление как отрасль научного знания связано с юридической наукой по той причине, что оно реализуется государством и с использованием возможностей правового регулирования. К сожалению, многие ученые до сих пор не осознали, что наличие большого сегмента наложения теории государственного управления и обшей и специальной теорий государства и права, скажем, конституционного, административного права и т.п., вовсе не означает поглощения государственного управления предметами юридической науки в целом или ее отдельных отраслей. Сегодня практически по всем направлениям научного познания формируются пограничные, межотраслевые, комплексные новые отрасли знания, которые на базе новой проблематики интегрируют результаты локальных исследований. Везде срабатывает синергетический подход.

Государственное управление - самостоятельная отрасль научного знания. Это осознано давно и во многих странах, в том числе в США, Китае, Европейском Союзе, даже входящих в СНГ - Украине, Беларуси, Казахстане и др. 2

Все характеристики любого вида управления определяются его субъектом. Сущность последних как бы накладывается и воспроизводится в целеполагании, организации и регулировании. Поэтому для государственного управления очень важно точно знать и понимать как общие (типовые), так и особенные (национал ь ные) свойства государства.

Прежде всего следует осознавать, что государство есть многомерное (сло ж ное) явление, которое имеет место быть в сознании и жизни людей.

Сущность государства XXI в., которая адекватна требованиям эпохи, т.е. обеспечивает интересы, права и свободы своих граждан, можно выразить вос ь мью проявлениями и признаками:

Форма общества, которая его структурирует, «обрамляет», сохраняет и у к репляет. Зависимости здесь глубоки, о чем свидетельствует история;

Территориальная организация людей, которая отграничивается от террит о рий других людей (народов) и на которую распространяется суверенитет и независимость их жизнедеятельности. Ресурсы территории - основа любого общества;

Юридическое объединение людей посредством института гражданства. Т а ким способом создаются условия и формы достижения равноправия людей. Из объединения граждан как раз и возникает государственная власть;

Способ определения и выражения общих для всех, «снятых», интегрирова н ных потребностей, интересов и целей жизнедеятельности объединяемого им сообщества людей. Именно через государство представляется исторически значимый национальный интерес;

Структура и механизм формирования и осуществления в жизни всеобщей воли. Только и исключительно государство обладает легитимной (призн а ваемой внутри и вне ее) монополией на законодательствование и прину ж дение при его реализации;

Аппарат - совокупность людей (и соответствующих ресурсов), которые пр о фессионально заняты обеспечением практического исполнения целей и функций государства;

Структура управления со стороны общества его делами, одна из форм общ е ственного самоуправления. Необходимо тем самым различать управление государством (предмет политической науки) и государственное управление, в котором преимущество отдается правовому и организационному подх о дам;

Форма представления объединенного им сообщества людей в качестве цел о стности на мировой арене во взаимоотношениях с другими странами и н а родами, региональными и международными организациями.

Таким образом государство олицетворяет публичную и легитимную (норм а тивно выраженную) властную силу общества. Путем объединения людей оно порождает новую силу, которая выше суммы индивидуальных сил и способна г а рантировать жизнь и свободу отдельных индивидуумов. А это уже новое качество общества, позволяющее ему успешнее и надежнее решать свои проблемы.

Главное для мышления и практики: не отрывать государство от общества, не противопоставлять их друг другу, а рассматривать и совершенствовать взаимосвязанно, согласованно, дополняя и усиливая.

Свое практическое бытие (реальное осуществление) государство получает в обществе, которое его воспринимает и оценивает. Предназначение государства закрепляется в его функциях, посредством реализации которых оно и проявляет свою сущность. В современный период государству присущи следующие общес т венные функции, направленные на обеспечение целостности, суверенитета, без о пасности, упорядоченности и развития общества, а в нем каждого человека.

Политическая функция, состоящая в том, чтобы в обществе налаживать отн о шения спокойствия, солидарности, сотрудничества, а возможные противоречия и конфликты разрешать в рамках законов и посредством судебных процедур.

Социальная функция, имеющая своими целями и содержанием обеспечение на всей территории государства прав и свобод каждого человека и гражданина, со з дание условий для его активной жизнедеятельности.

Экономическая функция, выражающаяся в формировании организационно-правовых предпосылок, форм и норм, необходимых для упорядоченной, законной и эффективной экономической деятельности общества.

Международная (внешняя) функция, смысл которой состоит в поддержании свободы, суверенитета и исторического существования народов (граждан) своей страны в рамках мирового сообщества.

Все функции государства взаимообусловлены и получают свое выражение в государственной политике, провозглашенной и проводимой государством.

Обобщая сказанное, государственное управление можно определить, как практ и ческое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразов а ния, опирающееся на его властную силу.

Кратко говоря, государственное управление это:

Интеллектуально - информационное воздействие государства, его органов и должностных лиц на сознание, поведение и деятельность людей, их коллект и вов, общностей в стратегических целях обеспечения целостности, суверен и тета, безопасности, упорядоченности и развития общества;

В оптимальном варианте такое воздействие, которое объективно обусловлено, субъективно обоснованно и социально эффективно, что и определяет его о б ширную и постоянную актуальность;

Воздействие, исходящее из всеобщих потребностей и интересов граждан и обеспеченное как в материально-финансовом, так и в административно-политическом отношениях;

Сплав науки, искусства (таланта) и опыта. В процессах формирования и реализации государственно-управляющих воздействий задействованы все о б щество и государственный аппарат;

Среди проблем, которые приходится сегодня решать России, одно из первых мест занимает формирование экономических основ федеративных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами, в том числе и с местными орг а нами власти (самоуправления). За последнее время совершенствуются законод а тельные основы развития местного самоуправления, сформирована база для функционирования этого существенного общественного института. Тем не менее, многие вопросы в этой области еще не решены. Это касается определения границ компетенции местного самоуправления, обеспечения его стабильными источн и ками доходов, формирования межбюджетных отношений, в частности, соверше н ствования системы местного налогообложения и т.д. 3

1.2. Понятие и признаки муниципального управления (самоуправления)

Местное самоуправление, по Конституции РФ, относительно самостоятельно и осуществляется в городских и сельских поселениях, на других территориях, где население объединено совмес т ными условиями проживания.

Можно сказать, что местное самоуправление - подзаконная система власти, которая функционирует в рамках законодательного поля, формируемого госуда р ством. На этом уровне принимаются властные решения в пределах функций, о п ределенных законом.

Местное самоуправление - одна из основ конституционного устройства гос у дарства. В то же время следует разграничивать систему власти и управления с различными формами самоорганизации граждан. Комитеты общественного сам о управления, уличные, домовые комитеты - все это важные и полезные общес т венные объединения, но не имеющие властных функций.

Местное самоуправление - важный элемент всей системы управления в гос у дарстве, во многом определяющий всю государственную структуру.

П.2 ст.3 Конституции РФ рассматривает местное самоуправление как одну из форм осуществления народом своей власти 4 . Эта норма позволяет утверждать, что местное самоуправление является одной из конституционных форм осуществления народовластия. В статье 3 Конституции Российской Федерации закрепляется и раскрывается принцип народовластия. Носителем суверенитета и единым источником власти в РФ является её многонациональный народ. На основании этого принципа все субъекты РФ определяют формы местного самоуправления.

Согласно ст.12 Конституции власть в стране организационно разделена на два уровня – систему государственной власти и систему местного самоуправления 5 . Конституционное положение гласит: «Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти». Вместе с тем местное самоуправление не может противостоять государственной власти, поскольку оно обязано действовать в рамках федеральных законов, указов Президента, постановлений Правительства, актов субъектов РФ. Речь не может идти об абсолютном разделении государственного управления и местного самоуправления.

Местное самоуправление рассматривается Конституцией как одна из основ государственного устройства России. Согласно ст.12 Конституции РФ в «Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление». Это означает, что без местного самоуправления Россия не может быть демократическим правовым государством, а ограничение его прерогатив должно рассматриваться как посягательство на основы конституционного строя РФ.

Конституция РФ в статье 18 устанавливает, что права и свободы человека и гражданина определяют деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления. В отношении местного самоуправления это конституционное требование не просто является дополнением к государственным процедурам обеспечения соблюдения и защиты прав и свобод, а отражает и сущность и целевое предназначение муниципальной власти как самостоятельной формы народовластия.

Установление «пределов полномочий» едва ли не самое сложный процесс, здесь возможно чрезмерное разнообразие вариантов, поскольку установление общих принципов местного самоуправления согласно Конституции входит в совместное ведение Федерации и её субъектов (п.1ст.72). Однако, органы местного самоуправления вправе самостоятельно утверждать и исполнять местный бюджет, управлять муниципальной собственностью и решать ряд вопросов по развитию систем обслуживания населения. Вмешательство в эти вопросы органов государственной власти субъектов Федерации или самой Федерации недопустимо, так как местное самоуправление не только берёт на себя решение всех вопросов местного значения, но и позволяет федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов сконцентрироваться на решении общегосударственных и региональных проблем.

Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет, что местное самоуправление осуществляется как непосредственно – путем выборов, местного референдума, собрания (сходов), – так и через выборные и другие органы местного самоуправления, а также органы территориального общественного самоуправления.

Местное самоуправление занимает особое место в общей системе управления государством. Оно осуществляет связь между государством и населением. Местное самоуправление обладает всеми признаками власти и прежде всего главным - обязательностью его решений для населения, проживающего на территории муниципального образования. Осуществление местного самоуправления обеспечивается посредством реализации функций муниципального управления. Для этого муниципальными сообществами создаются органы местного самоуправления. Являясь неотъемлемой частью общего механизма управления государством, местное самоуправление имеет отличительные особенности от органов государственной власти, а именно:

Является властью подзаконной, действующей в рамках законодательства, принимаемого органами государственной власти;

Возникает лишь в том случае, когда определены предметы его ведения;

Должно иметь достаточные собственные материально-финансовые ресурсы для решения вопросов местного значения;

Требует обязательного наличия представительства населения в муниципальных органах власти.

В настоящих условиях формирования российской государственности местное самоуправление признается самостоятельной властью, производной от государственной, действующей с позволения государства и в рамках государственных законов.

Определение предметов ведения органов местного самоуправления происходит как за счет предложений населения соответствующей территории, так и в русле единой государственной политики. Государство возлагает на органы местного самоуправления право и обязанность ответственно исполнять часть общественных дел самостоятельно и ряд государственных функций с передачей или делегированием полномочий по принятию от имени государства общеобязательных решений

Таким образом, муниципальное управление - это деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов, осуществляемая в определенных законом формах; организованный процесс руководства, регулирования и контроля со стороны органов местного самоуправления за развитием общественной жизни на данной территории.

Государственное и муниципальное управления различаются не только тем, что осуществляются на разных уровнях организации власти, но также отличаются по целям, задачам, субъектам и объектам управления, реализуемым функциям, полномочиям и управленческим технологиям и процедурам. В рамках государственного управления реализуются функции управления в различных сферах общественной жизнедеятельности: политической, экономической, социальной и т.д.

Глава 2 Механизмы взаимодействия государственного и муниципального управления

2.1. Принципы взаимодействия

Государственное управление подразумевает не только управляющее воздействие, но и организационное сотрудничество государства и его субъектов с местным самоуправлением, обеспечивающее целенаправленное и эффективное функционирование муниципальных образований. В прямых связях основными являются управляющие воздействия. В обратных связях на первое место выдвигаются моменты сотрудничества и взаимодействия, инициативы снизу, восприятия и результативность прямых связей. В системе государственного управления, важное значение имеет оптимальное сочетание прямых и обратных связей.

Конституция России закрепила организационную обособленность местного самоуправления от органов государственной власти, но на практике эффективное управление во всех сферах жизни общества невозможно без четко отлаженного механизма их взаимодействия. Большинство наших неудач в экономике, социальной сфере связано именно с тем, что этот механизм дает сбои 6 .

Очевидным является тот факт, что вопросы местного значения неотделимы от государственного интереса, не остаются и не могут остаться без влияния государства.

На федеральном уровне в отношении местного самоуправления решаются две задачи - обеспечение гарантий местного самоуправления и выработка единой государственной политики в сфере местного самоуправления. Они решаются следующими способами:

во-первых, на федеральном уровне законодательно устанавливается общие принципы организации местного самоуправления;

Во-вторых, федеральные органы государственной власти принимает программы государственной поддержки местного самоуправления;

В-третьих, для обеспечения федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации" принимаются ряд федеральных законов.

В становлении и развитии местного самоуправления большую роль играют органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Взаимодействие последних с органами местного самоуправления в значительной степени определяет эффективность осуществления региональной политики — решения экономических, политических и социальных проблем развития муниципального образования и субъекта в целом. С другой стороны, такое взаимодействие обеспечивает результативность муниципальной политики, способствуя через решение вопросов местного значения реализации государственных задач: укрепление основ народовластия, создание условий для обеспечения жизненных интересов населения, проведение мероприятий по социальной защите населения, стабилизация политической системы, подготовка кадров для муниципальных органов.

Признание местного самоуправления означает, что государство видит в нем некий социальный институт, не обладающий свойствами государственной структуры. Децентрализация управления - это способ не просто сохранения целостности России, но и эффективной защиты общества и граждан, гармоничного развития духовных, культурных, экономических связей между всеми частями Российского государства.

Взаимодействие самоуправления с верховной властью прослеживается с самого начала зарождения государства на Руси. Действовавшее на Руси общинное самоуправление, земство всегда находились в тесном контакте с городским вече и княжеской властью. Они как бы поддерживали и уравновешивали друг друга.

Сегодня взаимодействие региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления строится на основе принципов:

Законности,

Сочетания интересов населения субъекта и соответствующего муниципального образования, учета исторических и местных традиций,

Самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий,

Взаимного согласия органов государственной власти и органов местного самоуправления при выработке совместного решения;

Обеспеченности финансовыми и материальными ресурсами при реализации вопросов, требующих совместного решения,

Добровольности заключения договоров и соглашений;

Взаимной ответственности,

Гласности.

1) правовое регулирование организации и деятельности местного самоуправления и контроль исполнения соответствующего законодательства;

2) разработка и принятие региональных программ развития местного самоуправления,

3) совершенствование разграничения компетенции государственных органов и органов местного самоуправления,

4) обеспечение финансово-экономической основы местного самоуправления,

5) содействие сохранению и развитию исторических и иных местных традиций,

6) защита прав граждан на осуществление местного самоуправления.

2.2. Организационные формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления

Под организационными формами понимается наличие определенных структур (организаций), которые осуществляют процесс взаимодействия.

Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления субъекта осуществляется в следующих основных организационных формах:

во-первых, главными взаимодействующими структурами являются сами органы государственной власти и местного самоуправления;

во-вторых, для решения разовых совместных вопросов создаются совместные временные группы и комиссии;

в-третьих, для решения вопросов требующих постоянного взаимодействия создаются постоянные рабочие группы и комиссии;

в-четвертых, по вопросам, касающимся всех муниципальных образований данного региона, возможна совместная работа через ассоциации муниципальных образований, для чего им придается необходимый статус 7 .

Рассмотрим эти пункты подробнее. Исходными структурами являются сами органы государственной власти и органы местного самоуправления. Существует возможность их прямого взаимодействия. Также ясно, что только прямым взаимодействием по большинству вопросов не ограничиться, часто это просто физически невозможно. Если не выстроить работоспособную систему промежуточных органов, многие проблемы практически никогда не будут решены. Как же может выглядеть такая система?

Во-первых, выделим те вопросы, которые не являются систематически возникающими, то есть частные и решаемые однократно. Для решения этих вопросов (если они не могут быть решены непосредственно) имеет смысл создание совместных временных рабочих групп или комиссий, о чем уже упоминалось.

Во-вторых, для решения вопросов, требующих постоянного взаимодействия, рабочие группы и комиссии могут создаваться на постоянной основе.

В-третьих, как тоже упоминалось выше, по многим вопросам, касающимся всех муниципальных образований данного региона, возможна совместная работа через ассоциации муниципальных образований, для чего им может быть придан и необходимый статус.

Названные случаи касаются того круга вопросов, которые решаются между органами местного самоуправления и “центральными” органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Но существует ряд сфер постоянной деятельности, где более целесообразно взаимодействие муниципальных органов с территориальными подразделениями органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Надо заметить, что создание, а, точнее, сохранение при условии определенной реорганизации территориальных органов государственного управления неизбежно. Идеальная картинка, когда государственная власть осуществляется только из федерального и регионального центров, а все остальное пространство покрыто территориями муниципальных образований, практически неработоспособна. Даже если мы возложим отдельные государственные полномочия, требующие исполнения непосредственно на местах, на органы местного самоуправления, то и в этом случае какие-то органы должны осуществлять контроль за исполнением возложенных полномочий и быть в непосредственном контакте с органами местного самоуправления. Иначе центральный аппарат просто будет парализован объемом работы с местной властью, да и многие вопросы требуют учета особенностей более мелких территориальных единиц, чем субъект Российской Федерации, и оперативности решения, что невозможно при полной централизации и концентрации власти.

Значит, должно понимать, что объективно необходима административно-территориальная организация субъекта Российской Федерации и наличие в административно-территориальных образованиях территориальных подразделений органов государственной власти. Основой для такой организации могут стать существующие районы, хотя в ряде случаев возможны как более крупные, так и более мелкие административные образования. Иногда, в очень крупных по размерам территории субъектах Российской Федерации, возникает необходимость существования одновременно и укрупненных, и относительно небольших административно-территориальных единиц, следовательно, создания многозвенной системы государственного управления. Никаким законом полномочия органов государственной власти по формированию своей территориальной организации не ограничены. Важно только, чтобы каждая из властей - государственная и местная - не выходили за пределы своей компетенции и не вмешивались в чужие полномочия.

На примере района можно показать, что в большинстве случаев он и сегодня является территорией государственного управления. Надо только внимательно изучить функции, исполняемые существующими администрациями районов, и убедиться, что это в большинстве своем функции государственных органов. И эти функции на местах исполнять необходимо.

Глава 3 Сферы взаимодействия государственного и муниципального уровня управления

3.1. Финансовая основа местного самоуправления в контексте взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления

Крупным вопросом, который должно решить государство во взаимодействии с местным самоуправлением, является формирование ресурсной базы местного самоуправления. Попытаемся сформулировать основные подходы к созданию необходимой базы и отметим два аспекта проблемы - формирование финансовой основы местного самоуправления и формирование местной материальной базы.

При формировании финансовой основы местного самоуправления в контексте взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления требуют решения два вопроса: как наиболее рационально разделить источники доходов между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами, и каковы процедуры взаимодействия уровней власти при закреплении доходных источников местных бюджетов 8 .

К органам государственной власти РФ, осуществляющим реализацию и обеспечивающим проведения единой бюджетной политики, относятся:

1) законодательные (представительные) органы. В соответствии с подп. "а" п. 1 ст. 114 Конституции РФ в ведении Государственной Думы РФ находятся рассмотрение и утверждение федерального бюджета, отчета о его исполнении, принятие нормативно-правовых актов по бюджетным вопросам, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении внебюджетных государственных социальных фондов и некоторые другие функции 9 . Особая роль отводится Комитету Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам и Комитету Совета Федерации по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию;

2) исполнительные органы. Среди них выделяют исполнительный орган общей компетенции - Правительство РФ, которое в соответствии с Законом о Правительстве РФ организует контроль за составлением и исполнением федерального бюджета, проведением единой финансовой, кредитной и денежной политики, осуществляет валютный контроль. Кроме этого, Правительство РФ обладает правом наблюдать и контролировать деятельность федеральных исполнительных органов отраслевой компетенции, а также исполнительных органов общей и специальной компетенции субъектов РФ.

Значительная роль среди федеральных органов в области бюджетного регулирования отведена отраслевым исполнительным органам - таким как: Министерство финансов РФ, Федеральная налоговая служба, Контрольно-ревизионное управление, Федеральное казначейство и др. Помимо этих органов, некоторыми полномочиями в области бюджетного дела обладает Главное контрольное управление Президента РФ. Кроме того, согласно п. 5 ст. 101 Конституции РФ для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату РФ 10 .

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с Кодексом, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации осуществляют следующие бюджетные полномочия:

установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждения и исполнения бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

составление и рассмотрение проектов бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждение и исполнение бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществление контроля за их исполнением, составление и утверждение отчетов об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, составление отчетов об исполнении консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации;

установление порядка представления в исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации утвержденных местных бюджетов, отчетов об исполнении местных бюджетов и иной бюджетной отчетности, установленной федеральными органами государственной власти;

установление и исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации;

определение порядка установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации;

установление нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии с настоящим Кодексом и законодательством о налогах и сборах в бюджеты субъектов Российской Федерации;

установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации;

предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации;

установление общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;

осуществление государственных заимствований субъекта Российской Федерации, управление государственным долгом субъекта Российской Федерации;

детализация объектов бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к бюджету соответствующего субъекта Российской Федерации;

временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления;

в случае и порядке, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации, установление ответственности за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам регулирования бюджетных правоотношений;

иные бюджетные полномочия, отнесенные настоящим Кодексом и иными федеральными законами к бюджетным полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Разграничение источников доходов между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами целесообразно проводить, основываясь на разделении их по видам и закреплении на долгосрочной основе. Это стимулирует каждый из уровней власти к развитию доходных источников и их эффективному использованию, а не к перераспределению. Одним из главных доходных источников бюджетов являются налоги. По видам налоги классифицируются обычно следующим образом 11 :

налоги с граждан;

налоги на производство;

реальные (или имущественные) налоги;

акцизы (налоги на незаслуженный прирост стоимости);

налоги на потребление.

За местными бюджетами имеет смысл закреплять прежде всего реальные налоги, поскольку на источники этих налогов органы местного самоуправления могут оказывать непосредственное влияние и налогооблагаемая база поддается контролю со стороны органов местного самоуправления даже при отсутствии специализированных фискальных органов.

Как показывает зарубежный и прежний российский опыт, имеет смысл также предоставить органам местного самоуправления право установления собственных видов налогов.

Регулирующим налогом, осуществляющим функцию выравнивания бюджетов, выступает, как правило, подоходный налог с граждан.

Кроме видов доходных источников необходимо определить еще минимально необходимый объем поступлений в местные бюджеты. Органы государственной власти должны руководствоваться при этом несколькими критериями.

При любых условиях за местными бюджетами должны быть закреплены источники доходов, обеспечивающие удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов. Само собой разумеется, что эти стандарты должны быть установлены как на федеральном, так и на региональном уровнях.

«Нижняя планка» доходов местных бюджетов устанавливается на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, также устанавливаемых органами государственной власти.

Две предыдущих позиции должны обеспечиваться собственными (закрепленными на долговременной основе) доходными источниками бюджетов муниципальных образований и обеспечиваться безоговорочно. А на следующем этапе вводится механизм регулировки. Часть муниципальных образований имеет развитую инфраструктуру, которую необходимо поддерживать в надлежащем состоянии, часть - не имеет даже минимально необходимых объектов социальной и коммунальной инфраструктуры. В отношении первых требуется дополнительное финансирование с тем, чтобы не разрушить уже созданного, но таким образом, чтобы за определенный период можно было бы перейти от финансирования из регулирующих источников к финансированию за счет собственных доходов. Вторые требуют не только средств на существующую инфраструктуру, но и капитальных вложений на создание необходимых объектов или закрепления дополнительных источников для проведения самостоятельной инвестиционной политики. В конечном итоге цель государства выровнять уровень предоставления обязательных услуг всем гражданам независимо от места их проживания. Добавим еще, что на территории муниципальных образований может и не быть достаточных доходных источников по объективным причинам. В этом случае государство обязано напрямую передавать необходимые средства в местные бюджеты.

Процедуры взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в процессе формирования доходной базы местных бюджетов также требуют отдельного рассмотрения. Если в прежней “пирамидальной” системе советов бюджетный процесс был строго иерархичен, то сегодня бюджетные отношения постепенно переходят в другое качество. Следствием этого стало наличие в субъектах Российской Федерации наличие двух уровней бюджета - бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов несоподчиненных муниципальных образований. В существовавшей системе бюджетные вопросы по отношению к самому нижнему уровню советов решались промежуточным уровнем - районным, - в формирующейся ныне - доходные источники бюджета любого муниципального образования закрепляются законом субъекта Российской Федерации. То есть, в бюджетных отношениях исчезло одно звено.

В связи с этим возникают определенные трудности, связанные с большим объемом работы по формированию проектов бюджетных законов. Учитывая, что любое поселение или их достаточно произвольное объединение может стать муниципальным образованием, а, следовательно, субъектом бюджетного процесса, региональным органам государственной власти возможно придется иметь дело с сотнями местных бюджетов. Это вызывает неприятие со стороны тех органов, которые сегодня непосредственно участвуют в бюджетном процессе. Но бюджетная самостоятельность муниципальных образований объективно необходима и полезна, поэтому следует не пытаться вернуться назад, а искать приемлемые формы работы в современных условиях.

3.2. Взаимодействие органов государственного управления и органов местного самоуправления в социальной сфере

Современный период развития человеческого общества принес понимание того, что демократическое, правовое государство может решать основные задачи только при наличии развитой системы самоуправления. Составляя одну из основ конституционного строя правового государства, местное самоуправление позволяет демократизировать аппарат управления, эффективно решать местные вопросы и обеспечивать учет интересов местных сообществ при проведении государственной политики, оптимально сочетать интересы и права человека и интересы государства.

Местному самоуправлению принадлежит важная роль в реализации одной из главных задач современности – соединение в единое целое интересов государства, общества и личности, поскольку главный смысл, сущность местного самоуправления состоит в том, чтобы на уровне каждой отдельно взятой личности осуществлять гармонизацию прав и свобод человека и гражданина с интересами государства и общества. Именно такая направленность местного самоуправления отвечает идеям современного демократического правового социального государства, высшая ценность которого – человек, его права и свободы.

Российская Федерация после длительного перерыва пытается вернуться к цивилизованной системе социального управления, включающего государственное управление и местное самоуправление.

Местное самоуправление необходимо рассматривать как многогранное, многоаспектное и многостороннее социальное явление. Современное местное самоуправление следует рассматривать как механизм взаимодействия территориальных сообществ и государства, главной задачей которого является согласование соответствующих интересов.

Становление местного самоуправления – задача не только самого местного самоуправления, но и государственной власти на всех ее уровнях.

Развитие местного самоуправления невозможно без поддержки государством, его политических решений, опирающихся на гражданские инициативы населения. В настоящее время становление местного самоуправления тормозится рядом нерешенных проблем, связанных с несовершенством ныне существующей правовой базы, в том числе: отсутствием федерального нормативного правового регулирования, обеспечивающего четкую реализацию ряда норм Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении; отсутствием четкого нормативного правового разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления; внутренней несогласованностью и бессистемностью законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении; неэффективностью законодательного обеспечения финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований; несовершенством системы судебной защиты интересов местного самоуправления 12 .

Говоря о взаимоотношении местного самоуправления с институтами государства, необходимо также подчеркнуть, что местное самоуправление есть одна из форм демократии – как непосредственной, так и представительной. Общественные начала в местном самоуправлении имеют своим назначением повышение активности населения в решении вопросов управления государственно-общественными делами. Сочетание государственного и общественного в местном самоуправлении очень важно в практическом плане. С помощью единства этих двух начал решаются важнейшие общественно-государственные задачи.

Таким образом, если широко смотреть на обозначенную проблему взаимодействия государства и местного самоуправления, то можно трактовать органы государственного управления и органы местного самоуправления как элементы единой системы социального управления, публичной власти, обеспечивающей жизнедеятельность общества как единого целого. Чем больше государство, тем труднее ограничиться централизованным чиновничьим управлением, тем с большей необходимостью элементы самоуправления включаются в общее управление.

Согласно Конституции к вопросам совместного ведения относится координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

Такая взаимосвязь государственных и самоуправленческих начал обусловлена более глубинными и объективными факторами, в числе которых степень социально-экономической зрелости общества, соотношение и расстановка социальных групп – классовых, сословных, этнических и т. д., характер их борьбы или сотрудничества, духовные, национальные, культурные традиции, особенности геополитического положения, исторического развития, демографического состояния общества и др.

Государство – это сложная система, имеющая в своем составе социально-экономические и территориально-государственные формирования (субъекты Федерации), в пределах которых существуют более мелкие организационные образования (районы, города и др.) 13 . Государство воплощает в себе интеграцию интересов, норм и потребностей граждан и социальных групп, обусловленных проживанием на определенной территории.

В настоящее время организация самоуправления стала одной из важнейших политических задач.

Становление местного самоуправления нуждается в разработке института осуществления им государственных полномочий прежде всего в социальной сфере – наиболее близкой и болезненной для населения.

Социальная сфера – это то, где должно быть четкое и интенсивное взаимодействие государственной власти и местного самоуправления во имя интересов населения, каждого человека.

Задача местного самоуправления – обеспечить социальный комфорт каждому члену общества, воплотить в жизнь основной лозунг социального государства – о создании достойного уровня жизни человека.

Именно в этом социальный смысл, предназначение местного самоуправления в сегодняшних условиях.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Государственное управление и местное самоуправление – это два взаимодействующих уровня власти, обеспечивающие руководство государством и его субъектами. От их взаимоотношения зависит успех государственного управления.

Характерной чертой современного этапа развития России является поиск оптимальных путей сочетания централизации и децентрализации системы управления, разграничения предметов ведения и полномочий Центра, регионов и муниципалитетов. Если оценивать проблему делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления в целом, то следует заметить, что оба эти явления очень сильно влияют на систему местного самоуправления, деформируя её в сторону государственных институтов власти. Поэтому необходимо очень выверено и осторожно включать в компетенцию органов местного самоуправления государственные полномочия.

Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления подразумевает, что они как партнеры, по крайней мере, равны в отношении главного объекта управления, и оно осуществляется ради достижения общей цели – повышения уровня и качества жизни населения каждого муниципального образования и региона в целом.

Проблема взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти имела и имеет место практически на всех этапах развития местного самоуправления как в России, так в других странах.

Конституция России закрепила организационную обособленность местного самоуправления от органов государственной власти, но на практике эффективное управление во всех сферах жизни общества невозможно без четко отлаженного механизма их взаимодействия. Большинство наших неудач в экономике, социальной сфере связано именно с тем, что этот механизм дает сбои.

СПИСОК использованных источников и ЛИТЕРАТУРЫ

Нормативные правовые акты

Учебная и методическая литература

2. Авакьян С. А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы, 2003.- 210 с.

3. Барабашев Г.В. Местное самоуправление – трудное дитя России // Местное самоуправление в России состояние, проблемы, перспективы: Материалы науч.-практ. конф. 25 января 1990 г. - М., 1990. –143 с.

4. Безруков А.В. Государственная власть и местное самоуправление: проблемы соотношения и взаимодействия / А.В. Безруков // Конституционное и муниципальное право.- 2009.- № 6.- С.12

5. Васильев В.И. Местное самоуправление : учебник / В.И. Васильев.-М.: Дело, 2003.- 327с.

6. Васильев В.И. О функциональном назначении местного самоуправления / В.И. Васильев// Журнал Российского права.- 2007.- №7.-С.13 – 23

7. Гусенбеков И.И. Некоторые аспекты взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов РФ / И.И. Гусенбеков // Журнал российского права.- 2006.- № 6.- С. 40

8. Дудко И. Г. Взаимодействие органов государственной власти и субъектов РФ / И.Г. Дудко // Государство и право.- 2003. -№ 9. С. 22-24

9. Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия: учебник / Е.М. Ковешников. – М.: Норма,2002. – 272с.

10. Колкнева Т.Ф. Взаимоотношения государства и муниципальных образований: проблемы законодательного регулирования / Т.Ф. Колкнева // Конституционное и муниципальное право.- 2004.- № 6.- С. 17-20

11. Кочетова Н.М. Соотношение государственной власти и местного самоуправления в РФ /Н.М. Кочетова // Государственная власть и местное самоуправление. - 2003. -№ 1.- С. 10 – 11

12. Кирпичников В. А. О российской действительности и местном самоуправлении // Местное самоуправление: проблемы и решения: Материалы междунар. симп. -М., 2010. –205 с.

13. Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия.- М.: Норма, 2002.- 272 с.

14. Муниципальные реформы и самоуправление: теория, опыт, история. -М., 2008.- 255 с.

15. Мокрый В.С. Местное самоуправление: пути становления и развития / В.С. Мокрый // Журнал Российского права.- 2002.- № 10.-С.3 – 11

16. Некрасов Е.Е. Государственная власть и местное самоуправление в России / Е.Е. Некрасов- . М.: Инфра-М, 2000. - С. 320

17. Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства. - М., 2000

18. Пылин В.В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления / В.В. Пылин // Государство и право.- 2001.- № 9.-С.13-20

19. Правовые основы деятельности субъектов РФ.- М.: Дело, 2003

21. Селютина Е.Н. Взаимоотношения органов государственной власти РФ и органов местного самоуправления / Е.Н. Селютина.- Орел, 2003. С. 125.

22. Уткин Э. А., Денисов А. Ф. Государственное и муниципальное управление / Э.А. Уткин, А.Ф. Денисов.- Москва.: Дело, 2001. -307с.

1 Система государственного и муниципального управления. Учебное пособие / Под ред. Г.В. Атаманчука.-М.: РАГС, 2007.-217с.

2 Система государственного и муниципального управления. Учебное пособие / Под ред. Г.В. Атаманчука.-М.: РАГС, 2007.-217с.

3 Уткин Э. А., Денисов А. Ф. Государственное и муниципальное управление.- Москва.: Дело, 2001.-307с.

4 Конституция Российской Федерации. – Ростов н/Дону.: Феникс, 2001.- 64 с.

5 Конституция Российской Федерации. – Ростов н/Дону.: Феникс, 2001.- 64 с.

6 Безруков А.В. Государственная власть и местное самоуправление: проблемы соотношения и взаимодействия / А.В. Безруков // Конституционное и муниципальное право.- 2009.- № 6.- С.12

7 Селютина Е.Н. Взаимоотношения органов государственной власти РФ и органов местного самоуправления / Е.Н. Селютина.- Орел, 2003. С. 125.

8 Некрасов Е.Е. Государственная власть и местное самоуправление в России / Е.Е. Некрасов- . М.: Инфра-М, 2000. - С. 320

9 Конституция Российской Федерации. – Ростов н/Дону.: Феникс, 2001.- 64 с.

10 Конституция Российской Федерации. – Ростов н/Дону.: Феникс, 2001.- 64 с.

11 Селютина Е.Н. Взаимоотношения органов государственной власти РФ и органов местного самоуправления.- Орел, 2003. С. 125.

12 Дудко И. Г. Взаимодействие органов государственной власти и субъектов РФ / И.Г. Дудко // Государство и право.- 2003. -№ 9. С. 22-24

13 Уткин Э. А., Денисов А. Ф. Государственное и муниципальное управление.- Москва.: Дело, 2001. -307с

PAGE \* MERGEFORMAT 2

1). Взаимодействие систем государственного и муниципального управления означает:

а) систему отношений органов государственной власти и местного самоуправления в процессе совместного решения вопросов, представляющих общий интерес;

б) способность и возможность системы государственного управления оказывать определяющее воздействие на систему муниципального управления;

в) участие органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий;

г) все ответы верны.

2) Какие акты осуществляют правовое обеспечение взаимодействия систем государственного и муниципального управления (укажите их )?

А)__________; (б)__________; в)__________; г)___________.

3). К субъектам Российской Федерации в сфере местного самоуправления относятся следующие предметы ведения:

а) принятие и изменение уставов муниципальных образований;

б) владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

в) регулирование основ муниципальной службы;

4). Управленческое взаимодействие определяется следующими направлениями:

а) разработка долгосрочных и среднесрочных программ социально-экономического развития муниципалитетов;

б) взаимный контроль;

в) координация условий для выполнения задач, имеющих большое значение для жителей субъекта Федерации и муниципальных образований;

г) взаимный надзор.

5). Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется следующими актами:

а) указами Президента Российской Федерации;

б) постановлениями Правительства Российской Федерации;

в) федеральными законами;

г) законами субъектов Российской Федерации.

6). Органы государственной власти в целях контроля за исполнением делегированных полномочий вправе:

а) запрашивать необходимую информацию от органов и должностных лиц местного самоуправления о выполнении переданных полномочий и целевом использовании материальных ресурсов и финансовых средств;

б) производить проверки деятельности органов местного самоуправления;

в) назначать уполномоченных представителей для оперативного контроля за выполнением делегированных полномочий и за целевым использованием выделенных ресурсов;

г) распоряжаться муниципальной собственностью.

7). Какой орган государственной власти определяет порядок установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации?

А) Президент Российской Федерации;

б) законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации;

в) Правительство Российской Федерации;

г) министерство финансов Российской Федерации.

Взаимодействие государственных и муниципальных органов управления образования

Новые условия хозяйствования не только потребовали, но и способствовали формированию кадрового корпуса, по своим деловым качествам отвечающего задачам времени.

Можно отметить, что система образования области органично подошла к определенному рубежу, за которым начинается принципиально новый этап ее развития.

Хотелось бы отметить, что вопросы создания механизмов взаимодействия и сотрудничества государственных и муниципальных органов всегда были чрезвычайно актуальны в связи с тем, что 92% общеобразовательных школ являются муниципальными, к тому же область имеет аграрно-промышленный профиль, и муниципальные сельские школы составляют 87% от общего количества общеобразовательных учреждений.

В силу признания безусловного, определяющего влияния этого объективного социально-экономического фактора одним из приоритетных направлений образовательной политики в области определено создание, совершенствование и развитие законодательной и нормативно-правовой базы, определяющей взаимоотношения органов управления образованием государственного и муниципального уровней.

Важную роль в создании и выстраивании механизмов взаимодействия с муниципальными органами, на наш взгляд, играют соглашения о разделении компетенции в области образования между управлением общего и профессионального образования (государственным органом исполнительной власти специальной компетенции) и органами местного самоуправления. Такие соглашения заключены уже с 10 органами местного самоуправления области. Совместная работа в этом направлении продолжается.

В качестве основного нормативного документа, принимаемого за основу при формировании приоритетных направлений деятельности органов управления образованием и государственного, и муниципального уровня, мы рассматриваем концепцию модернизации.

На уровне органов местного самоуправления также создана система управления реализацией процессами модернизации и развития образования в современных социально-экономических и политических условиях. Созданы координационные советы органов местного самоуправления, разработаны и приняты к исполнению планы межведомственных мероприятий. Ведется работа по созданию системы управления процессами модернизации непосредственно в образовательных учреждениях Коршунов М.Г. Наука и образование // Образование в России, 2004, № 9. С. 38..

Возможные последствия очередного этапа реформирования системы образования в России

Но все это в прошлом. Сегодняшняя действительность, к сожалению, в вопросе о перспективах системы образования в России не только тяжелая, но, можно сказать, - трагическая. Возьмем номер газеты «Известия», которую никак не заподозришь в оппозиции к власти, от 26 марта 1998 г. Она пишет: «Согласно утвержденной реформе образования количество студентов, принимаемых в этом году в вузы России за счет бюджета, сокращено на 10%. Стипендии урезаны наполовину. Потери преподавательского состава - 18%. Ожидается сокращение числа студентов в ближайшие 3-4 года на 40-50%». А вот и социальный вывод «Известий»: «Студенты объявили войну министру образования».

Социально несостоятельна концептуальная основа реформы. Ее главная цель - почти полная ликвидация государственных расходов на образование. Можно говорить безо всякого преувеличения о настоящих похоронах последних элементов патерналистской (от лат. paternus-отцовский, отеческий) политики государства. У нас это понятие стало почти запретным, изгоняемым из употребления. В эпоху демократической горячки начала 90-х годов в России на официальном и на общественном уровне поспешили осудить государственный патернализм, т.е. в данном случае бюджетные расходы на реализацию социальных прав граждан: бесплатное образование и лечение, доступный отдых и гарантированную работу. А ведь все эти патерналистские заботы государства, которые у нас называют не иначе как «социальным иждивенчеством», лежат в основе социальной политики западных стран, перед которыми российские политические лидеры в буквальном смысле слова «ломают шапку».

Поэтому не случайно, что, по данным всероссийских социологических опросов общественного мнения, проводимых ВЦИОМ, начиная с 1991 г. сокращается количество россиян, которые считают, что в России соблюдаются основные социальные права граждан - на труд, образование, отдых. В 1996 г. таких было 18% опрошенных, в 1997 г. их стало на 2% меньше. При этом только 1,8% заявили, что, по их мнению, в России «полностью соблюдается» право на труд, образование, отдых, тогда как 71% убеждены, что их социальные права нарушаются.

Таким образом, совершенно очевидно, что фактический отказ государства от финансирования системы образования является грубейшим нарушением социальных прав россиян.

Тяжелые социальные последствия, несомненно, будет иметь нынешний курс финансирования системы образования, согласно которому государство оставляет за собой оплату только зарплаты преподавателей и стипендий части студентов. В целом формирование бюджета учебного заведения становится его собственным делом.

Внедряется принцип полной финансово-хозяйственной самостоятельности вуза или школы. Они получают статус юридического лица, самостоятельно формируют и используют свой бюджет, занимаются финансово-хозяйственной деятельностью, получают право использования занимаемой ими земли или помещений для деятельности, приносящей доходы (сдача в аренду, открытие торговых точек, использование земельных участков для строительства и т.д.). Некоторые могут задать вопрос: «А что же тут плохого?» Однако уже имеющийся опыт показывает, что когда сдаются учебные корпуса, мастерские, общежития, учебный процесс неизбежно свертывается и количественно, и качественно.

Возможные социальные последствия финансово-хозяйственной самостоятельности - банкротство образовательных учреждений; закрытие части вузов и средних учебных заведений. Мировой опыт цивилизованных стран неоспоримо свидетельствует о том, что ни культура, ни наука, ни образование на полной самоокупаемости (т.е. без государственных субсидий, без бюджетных денег) существовать не могут.

Реформа в ее ныне осуществляемом виде неизбежно приведет к тяжелейшим социальным последствиям для наименее обеспеченных слоев населения, к разрушению интеллектуального потенциала государства, нации. Россия может быть отброшена по уровню образования населения на многие десятилетия назад.

Известно, что, по данным официальной статистики, в России сегодня живут ниже уровня прожиточного минимума около 10 млн россиян. При этом подавляющее большинство семей имеют двух и более детей.

Зададимся вопросом: как сможет получить высшее образование юноша или девушка из бедной, а иногда - просто нищей семьи, если предусматривается установить плату за проживание в общежитии на уровне 30% прожиточного минимума. Добавьте к этому оплату за дополнительные образовательные услуги сверх минимального образовательного стандарта (до 20% стоимости обучения). А ведь помимо этого предусматривается также оплата всей образовательной инфраструктуры, включая не только общежития, но и оздоровительные учреждения и все другие объекты социальной сферы.

Кто, кроме богатых семей или во всяком случае - высокооплачиваемых, может нести такие расходы?

Наконец, принципиально меняется подход к выплате студенческих стипендий. Их будут получать лишь иногородние студенты, но с обязательным учетом уровня обеспеченности семьи, а также сироты и дети из семей с доходом на одного человека меньше прожиточного минимума. По сути, речь идет о полной ликвидации современной стипендиальной системы.

Обобщая вышесказанное, приходишь к выводу, что в условиях реформы с таким социальным содержанием двери образовательных учреждений практически окажутся закрытыми для значительной части молодежи. В 1991 г. общенациональные опросы общественного мнения, проводимые ВЦИОМ, показали, что за платность высшего образования выступали 42% опрошенных; в 1997 г. уже в 14 раз меньше - всего 3%. В основном за бесплатность высшего образования в 1997 г. выступали среди горожан 75%, а в сельской местности - 83% респондентов. За сохранение бесплатного школьного образования высказались те же 75% опрошенных, а на селе - 83%.Такая жесткая народная позиция вполне оправдана. Уже сегодня до 10% детей школьного возраста не посещают школу. А это около 2 млн юных граждан. Последствия такого положения будут для страны тяжелыми и длительными.

Пагубной с точки зрения социальных последствий является ориентация на «регионализацию» всей системы образования, перенесение центра тяжести управления ею с федерального уровня на уровень субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Причем на субъекты Федерации, регионы и места предполагается возложить и финансирование системы образования. Каким же образом? Самым примитивнейшим: через создание региональных, муниципальных органов развития, которые якобы могут собирать средства путем лотерей, образовательных займов, личных вкладов, страхования для продолжения образования. Легко представить, какие это будут средства. Кот, наверное, наплачет больше, чем дадут личные вклады или лотереи. Требуются многие миллионы рублей, а собираться будут в лучшем случае - тысячи Балашева И.Н. Государственное управление образованием // Социс, 2004, № 3. С. 29..

Имеются и другие, не менее тяжкие социальные последствия «регионализации». Она означает фактическое упразднение единого учебно-методического руководства образованием в России. Сама роль федерального центра коренным образом изменится. Он перестанет быть управляющим и превратится, скорее всего, в рекомендательный орган. Жизнь чиновников Министерства образования (если оно сохранится) станет легкой, а вот на плечи регионов и органов местного самоуправления (кстати говоря, они находятся у нас в зачаточном состоянии) ляжет непосильная ноша. Со своими новыми задачами они просто не смогут справиться Горохов М.Э. Образование в России // ЭКО, 2004, № 8. С. 35..

Современный этап реформы образования (уже четвертый) - это социальное недомыслие или пагубный просчет. Ведь в предлагаемой концепции, например, даже не ставится вопрос о светском характере образования в России. А это коренная конституционная и социальная проблема. Церковь в Российской Федерации отделена от государства, а школа от церкви. А между тем недавно мне - как члену Комиссии по вопросам женщин, семьи и демографии при Президенте России - довелось познакомиться с материалами одной интересной дискуссии, состоявшейся в администрации Президента РФ. Представитель патриархии поставил вопрос о введении преподавания «закона божьего» или «церковной этики» в школах в качестве факультативной дисциплины. Заместитель руководителя администрации возразил против этого, а вот ответственный чиновник министерства, которому, казалось бы, по долгу службы следовало занять аналогичную позицию, оказался примиренцем, соглашателем, одобрившим позицию церкви. Вот и получится, что вопреки Закону о свободе совести и Конституции России студента и школьника заставят учить «закон божий».

Оставляю в стороне многие другие острые и тревожные социальные аспекты реформы, такие как: изменение содержания программ; резкое сокращение аудиторных занятий; введение обязательной системы тестирования при поступлении в высшее учебное заведение; образовательный ваучер; принцип сближения (слияния) государственных и негосударственных образовательных учреждений на коммерческой основе.

Как могут сказаться возможные социальные последствия реформы образования на ситуации в российском обществе?

Имеется большой и поучительный зарубежный опыт в этом отношении. Сошлюсь на пример Франции весны и лета 1968 г. Студенческие волнения начались в одном из новых столичных университетов в пригороде Парижа - Нантере. В это время во Франции готовилась реформа образования. Одним из ее результатов явилось бы ограничение доступа в высшие учебные заведения для «низов» общества, детей из необеспеченных семей Экономические и социальные перемены: мониторинг общественного мнения / Информационный бюллетень. ВЦИОМ, Интерцентр, АНХ. 2004. № 3. С. 84..

Местное самоуправление осуществляет связь между государством и населением. МСУ обладает всеми признаками власти и прежде всего главным - обязательностью его решений для населения, про­живающего на территории муниципального образования. Осуществление МСУ обеспечивается посредством реализации функций МСУ. Для этого муниципальными сообществами соз­даются органы местного самоуправления. Являясь неотъемлемой частью общего механизма управления государством, МСУ имеет отличительные особенности от органов государственной власти, а именно:

Является властью подзаконной, действующей в рамках законодатель­ства, принимаемого органами государственной власти;

Возникает лишь в том случае, когда определены предметы его ведения;

Должно иметь достаточные собственные материально-финансовые ре­сурсы для решения вопросов местного значения;

Требует обязательного наличия представительства населения в муни­ципальных органах власти.

В настоящих условиях формирования российской государственности МСУ признается самостоятельной властью, производной от государственной, действующей с позволения государства и в рамках госу­дарственных законов.

Определение предметов ведения органов местного самоуправления происходит как за счет предложений населения соответствующей террито­рии, так и в русле единой государственной политики. Государство возлагает на органы местного самоуправления право и обязанность ответственно ис­полнять часть общественных дел самостоятельно и ряд государственных

Согласно Конституции РФ 1993 года в РФ признается и гарантируется местное самоуправление. Реализуется тенденция децентрализации управления.

Несмотря на то, что местное самоуправление выведено за рамки государственного управления, оно остается в системе власти РФ. Особенно четко это прослеживается в процессе взаимодействия государственной и муниципальной службы; в профессиональной организации государственной и муниципальной службы. Существует общность целей, задач и ответственности органов гос. управления и местного самоуправления перед населением, организациями и государством.

Действуют общие закономерности управления, четкие взаимосвязи - это не допускает самоизоляции органов местного самоуправления. Разграничение между государственным управлением и местным самоуправлением происходит на уровне субъекта РФ.

В ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 года определены полномочия органов государственной власти по отношению к органам местного самоуправления, направления государственной поддержки.

К полномочиям органов государственной власти РФ в отношении органов МСУ относятся:

Наделение федеральным законом органов МСУ отдельными полномочиями РФ, передача им материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления указанных полномочий, контроль за их реализацией;

Установление государственных минимальных социальных стандартов;

Принятие федеральных программ развития МСУ;

Установление порядка судебной защиты и судебная защита прав МСУ;

Регулирование и установление ответственности органов МСУ и должностных лиц МСУ за нарушение законов;

Осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов МСУ и должностных лиц МСУ;

Регулирование основ муниципальной службы.

К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в отношении органов МСУ относятся:

Наделение органов МСУ законом отдельными полномочиями субъектов РФ, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией;

Принятие региональных программ развития местного самоуправления;

Регулирование законами субъекта РФ особенностей организации МСУ с учетом исторических и иных местных традиций;

Законодательство о муниципальной службе;

Принятие и изменение законов субъектов РФ об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления.

Законами субъекта РФ устанавливается соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы РФ согласно Реестрам государственных и муниципальных должностей, с учетом квалификационных требований по должностям. В законах субъектов РФ стаж муниципальной службы приравнивается к стажу государственной службы, создается единое правовое пространство прохождения государственной и муниципальной службы.

В отечественном образовании в целом и в региональных системах в частности происходят глубокие перемены, обусловленные как рубежом тысячелетий, так и демократическим строительством в нашем государстве. Принятие Концепции модернизации российского образования на период до 2012 года, несомненно, определило 2002 и 2003 годы как стартовые в обновлении образования, причем старт носит довольно динамичный характер.

Вопросы реализации государственной образовательной политики субъектами Федерации и муниципальными уровнями образования требуют серьезного внимания не только управленческих, но и научно-педагогических кругов, органов исполнительной власти всех уровней. Это тем более важно, так как существующее законодательное обеспечение взаимодействия государственных и муниципальных органов управления образованием нуждается в уточнении с учетом новых элементов межбюджетных отношений, реализуемой в стране административной реформы, поставленных временем вопросов о соучредительстве образовательных учреждений и других аспектов современной образовательной политики.

В областях накоплен некоторый опыт взаимодействия государственных и муниципальных органов управления образованием в вопросах модернизации и развития образования.

В образовательном пространстве Центрального федерального округа система образования Чувашии занимает значительное место: это 1300 учреждений образования и около 350 тысяч обучающихся.

В области работают 400 дошкольных образовательных учреждений, которые посещают более 25000 детей; 636 общеобразовательных учреждений различных организационно-правовых форм, типов и видов, в том числе 12 для детей с ограниченными возможностями здоровья, 8 негосударственных общеобразовательных школ; 140 учреждений дополнительного образования, в которых занимается свыше 55 тысяч детей.

Система профессионального образования представлена учреждениями начального профессионального образования - их в области 29, учебными заведениями среднего профессионального образования (10) и 11 высшими учебными заведениями. Численность обучающихся и студентов превышает 60 тысяч.

В последние годы наметилась важная тенденция развития профессионального образования - его регионализация.

Регионализация образования слагается из двух взаимодополняющих объективных процессов:

• 1. укрепления единства и целостности России;
• 2. повышения уровня самостоятельности и комплексности развития регионов.

При активном участии администрации области, органов местного самоуправления, руководителей и педагогических коллективов высших и средних специальных учебных заведений, учреждений начального профессионального образования процесс регионализации происходит достаточно гармонично, что проявляется в том, что он ориентирован на нужды развития области, на воспроизводство высококвалифицированных специалистов для отраслей экономики, сельского хозяйства и социальной сферы области.

Можно отметить, что система образования области органично подошла к определенному рубежу, за которым начинается принципиально новый этап ее развития.

Новые условия хозяйствования не только потребовали, но и способствовали формированию кадрового корпуса, по своим деловым качествам отвечающего задачам времени.

Можно отметить, что система образования органично подошла к определенному рубежу, за которым начинается принципиально новый этап ее развития.

Хотелось бы отметить, что вопросы создания механизмов взаимодействия и сотрудничества государственных и муниципальных органов всегда были чрезвычайно актуальны в связи с тем, что 92% общеобразовательных школ являются муниципальными, к тому же область имеет аграрно-промышленный профиль, и муниципальные сельские школы составляют 87% от общего количества общеобразовательных учреждений.

В силу признания безусловного, определяющего влияния этого объективного социально-экономического фактора одним из приоритетных направлений образовательной политики в области определено создание, совершенствование и развитие законодательной и нормативно-правовой базы, определяющей взаимоотношения органов управления образованием государственного и муниципального уровней. Программа развития образования области. Названная программа разработана во исполнение федеральной Программы развития образования и Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года. Ее реализация рассчитана на 2001- 2005 годы. Ежегодно итоговая коллегия управления общего и профессионального образования определяет первостепенные направления реализации программы с учетом задач комплексного развития, общесистемной модернизации образования области.

Важную роль в создании и выстраивании механизмов взаимодействия с муниципальными органами, на наш взгляд, играют соглашения о разделении компетенции в области образования между управлением общего и профессионального образования (государственным органом исполнительной власти специальной компетенции) и органами местного самоуправления. Такие соглашения заключены уже с 10 органами местного самоуправления области. Совместная работа в этом направлении продолжается.

В качестве основного нормативного документа, принимаемого за основу при формировании приоритетных направлений деятельности органов управления образованием и государственного, и муниципального уровня, мы рассматриваем концепцию модернизации.

На уровне органов местного самоуправления также создана система управления реализацией процессами модернизации и развития образования в современных социально-экономических и политических условиях. Созданы координационные советы органов местного самоуправления, разработаны и приняты к исполнению планы межведомственных мероприятий. Ведется работа по созданию системы управления процессами модернизации непосредственно в образовательных учреждениях.

Уместно отметить, что во многом наши управленческие действия - это усилия по реализации активной и динамичной позиции Министерства образования Российской Федерации, его реальной помощи регионам по ряду жизненно важных направлений развития региональных систем образования. Так, в своей управленческой работе в текущем году мы приняли за основу "Приоритетные направления реализации федеральной Программы развития образования на 2010 год", ведется системная реализация и других федеральных целевых программ, направленных на развитие образования и воспитания.

Остановлюсь на некоторых отдельных конкретных направлениях нашей работы, представляющихся особо важными в русле взаимодействия государственного органа управления образованием с муниципальными органами управления.

Взаимодействие по вопросам реструктуризации сети сельских общеобразовательных учреждений. Постановление Правительства Российской Федерации от 17.12.01 № 871 "О реструктуризации сети общеобразовательных учреждений, расположенных в сельской местности" было проработано не только органами управления образованием всех уровней, но и каждой сельской школой, с привлечением к обсуждению широких слоев родительской и научно-педагогической общественности.

Конструктивное обсуждение судьбы сельской школы состоялось на августовском совещании работников системы образования в 2002 году.

В муниципальных системах образования просчитывались все возможные варианты реструктуризации с учетом социальных последствий, взвешивались реалии жизни сельской глубинки применительно к каждому району области. В результате всестороннего изучения проблемы мы сочли возможным участвовать в эксперименте по реструктуризации сельской школы, проводимом Министерством образования. Министерством образования РФ была учтена наша просьба о включении области в эксперимент по реструктуризации сети общеобразовательных учреждений, расположенных в сельской местности. Решение об участии в эксперименте и есть признание управленцами того факта, что без создания нестандартных педагогических моделей в современных условиях сельской школе просто не выжить.

Среди большого разнообразия моделей сельской школы в нашей области мы выделяем три основные группы: пригородные школы; школы, расположенные на центральных усадьбах хозяйств; школы отдаленной глубинки.

Общая тенденция для всех этих групп - малочисленность. Эта проблема предъявляет свои специфические требования к организации образовательного процесса.

Отдельная болевая точка, требующая взвешенных подходов и решений в ходе реструктуризации сельской школы, - это модернизация педагогического образования. Проект Программы модернизации педагогического образования широко обсуждался как в широких кругах научно-педагогической общественности, так и в кругах управленцев. В целом на Орловщине он был поддержан.

В настоящее время в соответствии с уже утвержденной приказом Минобразования России Программой модернизации педагогического образования нами ведется разработка региональной программы модернизации педагогического образования на 2003-2006 годы.

Особый интерес для нас в этом ключе представляют такие направления обновления, модернизации педагогического образования, как:

• - разработка системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации педагогических кадров для обеспечения профильного обучения в старшей школе;
• - обучение педагогов использованию информационных и коммуникационных технологий в образовательном процессе.
• - разработка подходов к теоретической и практической подготовке педагогических кадров для работы в малокомплектной сельской школе в условиях обновления структуры и содержания общего образования.

В числе проблем, осмысление которых хотелось провести через коллективный разум координационного совета, я бы назвала вопрос, а вернее, комплекс вопросов о создании в регионах государственно-общественной системы оценки качества образования, независимой от органов управления образованием.

Определенный опыт работы на этом сложном направлении у нас имеется, так как начиная с 2000/2001 учебного года органами управления образованием осуществляется мониторинг качества общего образования. Роль головной организации выполняет областной институт усовершенствования учителей.

В 2001/2002 учебном году проведен мониторинг качества знаний выпускников 9-х классов общеобразовательных учреждений путем выборочного изучения письменных экзаменационных работ по алгебре и русскому языку в 20 сельских районах области. Кстати, на этом направлении ярко проявилось тесное взаимодействие управления общего и профессионального образования администрации области как государственного органа управления образованием с муниципальными органами управления образованием.

Координационный совет по модернизации и развитию образования нашей области планирует рассмотреть этот вопрос в 3-м квартале текущего года. Полагаю, что от объединения наших усилий мы только выиграем в деле совершенствования механизмов защиты прав граждан на получение качественного образования.

Не могу не остановиться и на такой общей проблеме в русле взаимодействия с муниципальными органами управления образованием, как ход эксперимента по ЕГЭ (единому государственному экзамену). Несмотря на то, что наша область не вошла в число участников эксперимента, интерес к этой проблеме самый пристальный и требует, как мне представляется, коллективного осмысления.

В кругах профессиональных управленцев всех уровней сложилась, пожалуй, единодушная поддержка позиции Госдумы РФ в части того, что сложившаяся за десятилетия система итоговой государственной аттестации выпускников в современных условиях требует серьезных изменений и совершенствования. Представляется целесообразной выработка общих (конечно, до известной степени) подходов к формам и методам изменения процедуры итоговой государственной аттестации, необходимо всесторонне проанализировать и обсудить вопрос комплексно, с участием представителей вузов и ссузов, науки, так как здесь много подводных рифов.

Несмотря на то, что мы не участвуем в эксперименте, но чтобы грядущие перемены не застали нас врасплох, определенную работу совместно с муниципальными органами управления образованием, образовательными учреждениями, включая вузы и ссузы, мы проводим.

Конкретно:

• · апробируем новые виды контрольно-измерительных материалов для итоговой аттестации;
• · определяем основные подходы к методам создания баз данных о выпускниках общеобразовательных учреждений, доступных определенному кругу пользователей;
• · начата работа по созданию системы подготовки кадров для проведения ЕГЭ и механизмов общественного контроля за его проведением.

Учитывая социально-экономическую значимость проблемы итоговой аттестации и поступления в вузы, считаем, что предложения о введении ЕГЭ на территории Центрального федерального округа могут быть подготовлены после соответствующей совместной проработки вопроса.

Четвертое.

Мы, управленцы системы образования области, разделяем позицию министра образования в части того, что нельзя сводить всю модернизацию образования к нескольким известным темам: двенадцатилетка, единый государственный экзамен, государственные именные финансовые обязательства (ГИФО). Ведь все мероприятия по реализации Концепции модернизации российского образования сконцентрированы по трем основным направлениям: повышение доступности образования, повышение качества образования, повышение эффективности образования.

Эти направления затрагивают глубинные основы содержания образования на всех его уровнях.

Эта тема достаточно обширна, поэтому я только тезисно обозначу некоторые направления нашей совместной деятельности с муниципальными органами управления образованием соответственно по уровням образования.

В области дошкольного образования отдельные муниципальные системы апробируют эффективность новых форм: кратковременного пребывания детей в детских садах, работа ДОУ по договорам с семьями. Скажу прямо: с точки зрения достигаемых результатов есть и розы, есть и тернии.

Говоря о комплексе вопросов модернизации общего среднего образования, могу сообщить, что в области завершена работа по переводу общеобразовательных учреждений в статус юридических лиц, для всех школ открыты бюджетный и внебюджетный счета. В 4-м квартале текущего года планируем создать областной сайт с расчетными счетами каждой школы (независимо от того, государственная она или муниципальная). Как известно, общероссийский сайт Министерства образования создан в 1-м квартале 2004 года. Следовательно, надо готовить соответствующий банк данных.

Вне зависимости от того, "свершится" или "не свершится" наконец принятие Госдумой РФ спустя 11 лет соответствующего закона о стандарте содержания общего образования (если нет, то роль нового поколения стандартов будут выполнять очередные Временные требования к содержанию общего образования), уйти от вопросов нормативного и учебно-методического обеспечения учебного процесса нам в регионах невозможно, тем более с учетом целого ряда серьезных новаций (изучение иностранного языка и основ информатики со 2-го класса, профильное обучение в старшей школе, расширение здоровьесберегающих технологий и многое другое). Эту работу мы называем постоянной "горячей линией" взаимодействия с муниципальными системами образования.