Административный договор. Административное право Отличие административно-правового договора от гражданского договора

Особую актуальность приобретает проблема административного договора как одной из административно-правовых форм осуществления управленческих действий. Актуализация проблемы административного договора на фоне осуществляемых ныне преобразований обусловлена возрастанием роли публичного права в регулировании общественных отношений, а также развитием договорных начал в публично-правовых отношениях. Публично-правовые установления направляются сегодня не только на традиционное укрепление дисциплины и повышение ответственности в сфере исполнительной власти , но и на создание правовых механизмов для решения управленческих задач, реализуемых путем применения договорных инструментов как на уровне государственной администрации, так и на уровне органов местного самоуправления .

Как известно, в сфере частного права договор является традиционным средством регулирования отношений между субъектами (например, гражданско-правовой договор), причем эти отношения, как правило, регламентируются нормами гражданского права , которое при заключении договора предоставляет их участникам равные права.

Публично-правовое регулирование осуществляется преимущественно посредством методов нормативной ориентации и императивных предписаний, оказывающих властно-управленческое воздействие на волю и поведение физических и юридических лиц , побуждая и понуждая их к действию для достижения общих целей и удовлетворения публичных интересов. Однако наряду с этим публичное право использует и договорное начало как особый способ правового регулирования . В публично-правовой сфере договоры принимают на себя функции управления (например, координации, подчинения, организации, распределения) в целях взаимного удовлетворения публичных интересов.

На проблему административного договора, по нашему мнению, следует смотреть не только с точки зрения материальных административно-правовых норм, устанавливающих статутные положения (участники, права, обязанности, ответственность, административно-правовой режим исполнения), но и с позиций административно-процессуального права, поскольку административно-договорный процесс входит в структуру административного процесса (в смысле управленческого процесса). Разумеется, административный договор — это одно из административно-процессуальных производств (так называемый позитивный административный процесс), которое имеет и свою материальную часть, однако в не меньшей степени как в административно-правовой теории, так и в законодательстве следует развивать именно его процессуальные начала.

В Российской Федерации административный договор стал приобретать особую актуальность лишь в последние годы, что можно объяснить развернувшимся процессом преобразования отношений собственности , отменой планового распределения, стремлением привести в порядок систему административных предписаний.

Во-первых, административный договор является особым видом публичных договоров и поэтому имеет специфические признаки (а в будущем при осуществлении правовой регламентации и особую нормативную базу). Во-вторых, в публично-правовом договоре (как и в административном) противоположной стороной по отношению к его постоянному участнику — органам, обладающим властными полномочиями, — могут выступать и субъекты, которые в публично-правовой сфере не являются носителями властно-регулирующих функций (например, негосударственные частные предприятия и организации, граждане). В-третьих, административные договоры в качестве обязательных условий их заключения могут содержать удовлетворение общественного (публичного) либо государственного интереса; определение административного (публичного) режима реализации определенных задач и функций; осуществление контроля за его реализацией со стороны органов управления; возможность прекращения административного договора в одностороннем порядке органами (должностными лицами) исполнительной власти при неисполнении или ненадлежащем исполнении другой стороной принятых обязательств ; установление возможности разрешения возникающих споров в органах административной юстиции и в судебных органах.

До настоящего времени не предпринималось попыток создания модели нормативного акта , регламентирующего механизм заключения административных договоров. Между тем отсутствие четких научных представлений об их роли в управленческой практике, отличительных признаках, содержании, процедуре заключения и исполнения отрицательно сказалось на процессе разработки законодательного акта об административных договорах.

В теории административного права вопрос о признаках административного договора является дискуссионным. Это вполне объяснимо, ибо, как уже было отмечено, в России пока не создано глубоких и всесторонних правовых основ административного договора, да и само это понятие нигде в законодательстве не встречается. Например, А. П. Коренев и А. А. Абдурахманов выделяют следующие его признаки:

1. участие в административном договоре органа государственного управления ;
2. содержание административного договора носит организационно-управленческий характер;
3. правовой базой административного договора являются нормы административного права;
4. наступление юридической ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение административных договоров (административная, дисциплинарная или гражданско-правовая ответственность).

Указанные авторы определяют административный договор как «основанное на нормах административного права соглашение, понимаемое как взаимное и согласное проявление воли сторон относительно единой цели между двумя или более формально равными субъектами, имеющее своим предметом совершение управленческих либо организационных действий, в котором хотя бы одна из сторон является органом государственного управления либо его законным представителем».

Анализ литературы, посвященной проблеме административного договора, показывает, что, как правило, авторы лишь констатируют факт появления в России признаков горизонтальных договорных отношений, связанных с разграничением полномочий либо их делегированием исполнительными органами власти Российской Федерации, ее субъектов, местной администрацией, а равно с координацией деятельности равнозначных субъектов в определенных сферах и отраслях деятельности, в объединении в целях использования ресурсов и т. д. Следует согласиться с А. П. Алехиным и Ю. М. Козловым, что административно-правовой договор — это новое и еще недостаточно осмысленное явление, ибо сама природа государственного управления предполагает императивность односторонних юридически-властных волеизъявлений, а договорные связи исходят из равенства их участников. Немаловажным сдерживающим фактором является и отсутствие в законодательстве РФ форм правового регулирования публично-правового договора.

Некоторые ученые к административным договорам относят лишь договоры органов внутренних дел (милиции) с организациями и гражданами об охране имущества, закупке управленческими структурами инвентаря, оборудования, канцелярских товаров для собственных нужд3. Очевидно, что никакого отношения к правовым формам реализации исполнительной власти указанные договоры не имеют, так как субъект управления здесь не выступает в качестве носителя юридически-властных полномочий. Поэтому, на наш взгляд, подобные соглашения — скорее гражданско-правовые сделки , а не административные договоры.

В качестве примера административно-договорных отношений в литературе приводится административный договор в системе образования, который заключается между органом управления (учредителем) и подведомственным ему образовательным учреждением. Как отмечает Т. С. Красильников, основными условиями такого управленческого договора являются взаимные обязательства образовательного учреждения и его учредителя (орган управления образованием) по выполнению социального заказа на образование; порядок финансирования учредителем деятельности образовательного учреждения; порядок использования образовательным учреждением закрепленного за ним имущества, а также условия ликвидации, реорганизации и изменения статуса образовательного учреждения. Он может заключаться в двух формах: договор о закреплении имущества на праве оперативного управления и договор образовательного учреждения с учредителем.

Договоры о разграничении или делегировании полномочий исполнительными органами власти друг другу, о координации и взаимодействии в решении различных вопросов содержат лишь отдельные элементы (отдельные признаки) административных договоров, но не вполне соответствуют вкладываемому в это понятие смыслу и содержанию. Вместе с тем административные договоры все более входят в практику деятельности органов исполнительной власти и местной администрации, хотя административный режим их реализации, ответственность органов государственного управления за нарушение собственных обязательств, порядок разрешения возникающих разногласий законодательством до сих пор не урегулированы.

Д.Н. Бахрах определяет административный договор как «основанный на административно-правовых нормах и выработанный в публичных интересах в результате добровольного согласования воли двух (либо более) субъектов административного права , одним из которых всегда выступает субъект административной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников».

Признаки административного договора

В качестве некоторых существенных признаков, характеризующих содержание административного договора , можно было бы указать следующие.

1. К административным следует относить договоры, содержащие специальные обязательства (условия), выходящие за рамки обычных гражданско-правовых договорных отношений. Органы исполнительной власти (местная администрация) как субъекты таких договоров преследуют цель эффективного осуществления задач публичной (государственной) службы, созданной, в свою очередь, в целях удовлетворения государственных или общественных интересов.

Примером административно-правового соглашения может служить заключенное в 1995 г. администрацией Тамбовской области и Юго-Восточной железной дорогой контрактное соглашение о взаимодействии, в котором определены обязанности сторон, касающиеся, в частности, эксплуатации убыточных железнодорожных линий. Для решения этих вопросов была создана областная межотраслевая комиссия. В соответствии с контрактным соглашением Юго-Восточная железная дорога обязуется содержать в исправном состоянии находящиеся в ее ведении убыточные малодеятельные линии, обеспечивать на них устойчивую эксплуатационную работу; по итогам каждого квартала представлять межотраслевой комиссии расчеты по объемам грузовых и пассажирских перевозок и т. д. Администрация области должна рассматривать вопросы эксплуатации малодеятельных линий и подъездных путей предприятий , вырабатывать соответствующие предложения с необходимыми обоснованиями о целесообразности их дальнейшей эксплуатации и путях ликвидации убыточности их работы. Администрация взяла на себя также обязательство направлять часть финансовых средств на строительство платформ.

В настоящее время, думается, назрела необходимость подготовки и принятия закона , в соответствии с которым специальные постановления органов исполнительной власти , принимающей на себя особые обязательства, считаются правовыми актами прямого действия и подлежат обязательному исполнению путем выдачи предписаний главой администрации соответствующего субъекта Федерации. Принудительное исполнение таких решений должно обеспечиваться судебным приставом за счет средств, перечисляемых в государственный бюджет . Неисполнение обязательных специальных условий административного договора другим его участником может привести к расторжению договора в одностороннем порядке по инициативе органа исполнительной власти (органа государственного или местного управления) наряду с применением экономических санкций, установленных в самом договоре.

2. В качестве административных договоров целесообразно рассматривать и так называемые договоры о концессии публичной (государственной) службы, посредством которых орган исполнительной власти и особенно местная администрация делегируют хозяйственным товариществам и обществам , а также лицам, занимающимся предпринимательской деятельностью , т. е. юридическим и физическим лицам , часть своих функций и полномочий, которые связаны с обеспечением жизненно важных общественных потребностей и интересов граждан , поддержанием порядка на соответствующих территориях . К таким административным договорам можно, в частности, отнести соглашения Воронежской городской администрации с акционерными и арендными предприятиями городского транспорта по ремонту жилищного фонда , осуществлению очистительных мероприятий и др. В этих соглашениях предусмотрены двусторонние специальные обязательства: обязанность администрации по осуществлению дотационных выплат; обязанность администрации предприятий по качественному выполнению принятых на себя условий (например, точно выдерживать график движения автобусов, трамваев и троллейбусов, производить уборку и вывоз бытовых отходов в ранние утренние часы и подвергать их полному уничтожению).

Указанные задачи, которые должны решаться органами местного самоуправления (поддержание чистоты в населенных пунктах, уборка территорий, обращение с отходами и т. п.), могут быть выполнены различными способами. Например, представительный орган муниципального образования принимает постановление о создании унитарного муниципального предприятия по обращению с отходами. Кроме того, эту задачу можно решить путем заключения административного договора с соответствующим предприятием (если таковое имеется), передав ему часть принадлежащих органу местного самоуправления полномочий, в данном случае по обеспечению чистоты в городе и обращению с отходами. В качестве другого примера можно привести передачу частной компьютерной фирме полномочий по составлению электронного городского земельного кадастра, обработке картографической информации, выполнению картографических работ и т. д., причем пользователями созданных программ являются городские муниципальные службы и областные организации. Таким образом, важнейшие функции органов местного самоуправления передаются организации, которая получает не только финансирование от органов местного самоуправления. Например, для того чтобы компьютерная фирма имела право проводить такие работы, в договоре было указано на необходимость получения соответствующей лицензии, создания в фирме отдела по контролю за порядком использования получаемой из государственных органов и органов местного самоуправления секретной информации, проведения подготовительных мероприятий.

Законодательство субъектов РФ определяет возможность заключения административных договоров в самых общих чертах. Уставы субъектов РФ, с нашей точки зрения, устанавливают возможности для заключения административных договоров. Например, в них определяется, что органы государственной власти субъектов РФ вправе передавать часть своих полномочий, не являющихся их исключительной компетенцией, федеральным органам государственной власти Российской Федерации, другим субъектам федеративных отношений, органам местного самоуправления в Воронежской области. Очевидно, что передача этих полномочий будет осуществляться при использовании такой формы, как заключение административного договора. Уставами субъектов РФ предоставляется возможность заключать публично-правовые договоры с Российской Федерацией, субъектами международного права в сфере внешнеэкономических и международных связей.

Законодательство о местном самоуправлении в Воронежской области устанавливает возможность заключения между органами государственной власти и органами местного самоуправления соглашений и договоров как одной из форм их взаимодействия. Правда, наряду с этими договорами к таким формам законодатель относит и взаимное делегирование полномочий органами государственной власти и органами местного самоуправления. Думается, что подобное делегирование также должно происходить в рамках административного договорного процесса.

3. Административные договоры должны включать контрольно-надзорные полномочия представителей исполнительных органов, а также экономические санкции в отношении коллективов предприятий, вступающих в договорные отношения.

4. К административным договорам могут относиться контракты органов исполнительной власти (местной администрации) с предприятиями — поставщиками различных видов продукции о предоставлении последним налоговых льгот, преимуществ при получении кредитов , особых бюджетных ассигнований. Целью таких решений является обеспечение поставки в установленных размерах определенной продукции и товаров (см., например, законодательство о поставках продукции и товаров для государственных нужд).

В будущем законе об административных договорах следовало бы предусмотреть положения, касающиеся концессий на добычу природных ресурсов; конкурсной продажи приватизированных предприятий, выпускающих жизненно важную продукцию либо осуществляющих бытовое обслуживание и торговлю товарами, представляющими повышенный общественный интерес; осуществления общественных работ; контрактов о поступлении на службу и ее прохождение в Вооруженных Силах, внутренних войсках , милиции, таможенной службе и т. д.

5. Административными договорами между органами исполнительной власти и местной администрацией о делегировании полномочий можно считать лишь те, которые предусматривают режим контроля (надзора) со стороны делегирующего полномочия органа управления и устанавливают взаимную ответственность сторон в случае его неисполнения или ненадлежащего исполнения как органом, делегирующим соответствующие полномочия, так и органом, принимающим эти поручения к исполнению. В договоре могут устанавливаться экономические и иные санкции.

6. Публичный (правовой) режим административного договора должен предусматривать следующие положения:

а) заключение административного договора со стороны органа исполнительной власти только в пределах его компетенции и таким должностным лицом, которое обладает специальными полномочиями: руководителем органа управления либо другим должностным лицом по специальной доверенности . Если стороной выступает коллегиальный орган управления, то после заключения договор должен быть утвержден компетентным руководящим органом;

б) при неисполнении или ненадлежащем исполнении обязательств по административному договору одним из участников договорных отношений орган исполнительной власти (местная администрация) вправе расторгнуть его в одностороннем порядке и применить к виновной стороне предусмотренные договором экономические и другие санкции;

в) орган исполнительной власти (местная администрация), заключающий административный договор, правомочен контролировать его исполнение, знакомиться со всеми документами, проверять деятельность администрации и трудового коллектива предприятия либо учреждения, вступившего в договорные отношения. Способы осуществления контрольных функций должны быть установлены в договоре;

г) при внезапном (непредусмотренном) возникновении соответствующих условий возможно одностороннее изменение договора органом управления (администрацией) в случае, если это не нарушает финансовых и других существенных условий договора. Все споры по этому вопросу должны разрешаться в административных судах , а в настоящее время — арбитражными судами либо судами общей юрисдикции;

д) обжалование субъектами административно-договорных отношений и опротестование прокурорами административных договоров и административного (публичного) правового режима их исполнения должно производиться в административных судах, а до их образования — в соответствующих арбитражных судах, а в части договоров — контрактов о службе в армии, милиции и т. д. — в федеральных судах общей юрисдикции.

7. Для заключения и исполнения административных договоров целесообразно использовать (разумеется, в конкретных пределах) устанавливаемые гражданским законодательством общие требования договорного права. Речь может идти о форме договора; случаях его недействительности; сроках , устанавливаемых в договоре; участниках договора и их административно-правовом статусе; исполнении договора; обеспечении исполнения обязательств , определенных в договоре; ответственности за нарушение условий договора; его изменение и расторжение.

8. Как уже отмечалось, административно-правовые договоры могут заключаться также и в области действия социального права. В Российской Федерации, очевидно, в ближайшем будущем будет складываться такая новая отрасль, как социальное право. В связи с этим предстоит реформирование существующего в России права социального обеспечения , а также разработка новых правовых установлений.

В литературе рассматриваются различные виды административных договоров . Например, по юридическим свойствам предлагается различать правоустановительные (договоры нормативного характера; договор об обмене информацией) и правоприменительные договоры (договоры как юридические факты , например договор о поступлении гражданина на государственную службу). По предмету договора выделяются:

1. договоры о компетенции;
2. договоры о сотрудничестве (о совместной работе);
3. договоры о поступлении гражданина на государственную службу (административно-трудовые договоры).

По характеру взаимоотношений субъектов различаются:

1. договоры субъектов, не обладающих контрольными, надзорными полномочиями или иными специальными полномочиями по отношению друг к другу;
2. договоры, в которых один из субъектов обладает какими-либо специальными полномочиями в отношении контрагента.

Авторы , анализирующие действующее экономическое законодательство в субъектах РФ, отмечают сложившуюся практику публично-правового договорного процесса и исследуют региональные законы, устанавливающие порядок и процедуры заключения органами субъектов РФ различных договоров2.

В Российской Федерации вопрос об административных договорах все чаще встречается в практике применения социального права института административно-правового договора. На практике уже происходит формирование административно-договорных отношений в области обеспечения социальной жизни. Например, во многих городах России делаются попытки предотвратить случаи, когда к престарелым и одиноким пенсионерам приходят «доброхоты» и в обмен на жилплощадь обещают заботиться о них до конца жизни, причем порой такая «забота» имеет плачевные последствия. Чтобы обезопасить эту категорию людей от мошенников, городское управление социальной защиты населения организовало отделение индивидуального договорного обслуживания престарелых. С каждым пенсионером заключается договор, по которому управление берет на себя определенные обязательства.

Административный договор

Административный договор - ϶ᴛᴏ основанное на нормах административного права соглашение, одним из обязательных участников которого является субъект государственного управления, заключаемое с целью урегулирования отношений управленческого характера.

В теории административного права выделяются следующие признаки административного договора.

1. Заключение административного договора влечет возникновение правоотношений между его субъектами на базе добровольного согласия, чем административный договор отличается от актов управления.

2. Административный договор заключается на базе норм административного права, которые регламентируют порядок его заключения и прекращения (расторжения). Так, согласно ст. 13 Федерального конституционного закона ʼʼО Правительстве Российской Федерацииʼʼ Правительство Российской Федерации по соглашению (договору) с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации может передавать им осуществление части своих полномочий, в случае если это не противоречит Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному конституционному закону и федеральным законам.

4. Одной из сторон административного договора выступает орган исполнительной власти, являющийся субъектом государственного управления. Без его участия данный договор не должна быть заключен.

Основным критерием классификации административных договоров является предмет договора, по которому выделяются:

Договоры компетенции;

Договоры о сотрудничестве;

Договоры о поступлении граждан на государственную службу.

К договорам о компетенции относятся договоры между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о разграничении компетенции, а также о делœегировании полномочий.

Административный договор не обеспечен судебной защитой с применением имущественных санкций, а его нормативной базой служат нормы административного (а не гражданского) права.

Практическая целœесообразность и ценность административно-договорной формы взаимоотношений участников управленческих отношений в том, что самообязательства сторон расширяют и углубляют непосредственное общение участников административного договора, делают его более доверительным и эффективным. Средством обеспечения административно-договорных обязательств сторон могут выступать меры дисциплинарного, политического, материально-финансового характера, и при определœенных условиях административный договор должна быть весьма оптимальной формой согласования интересов и возможностей сторон.

Договоры о сотрудничестве определяют различные сферы управленческой деятельности, в частности, обмен информацией, проведение совместных мероприятий и ряд других.

Договоры о поступлении граждан на государственную службу определяют в соответствии с законодательством условия поступления и прохождения различных видов государственной службы

Отличие административного договора от акта управления, гражданско-правового договора.

В отличие от административных правовых актов управления как односторонних действий властных субъектов, административный договор представляет собой двусторонний акт, основанный на согласном волеизъявлении сторон.

В отличие же от гражданско-правового договора административный договор имеет организационное содержание, цель его - достижение общественно значимых результатов. Стороны в административном договоре не равны в своих правах и обязанностях, поскольку основным элементом его содержания являются управленческие, а не имущественные отношения.

Τᴀᴋᴎᴍ ᴏϬᴩᴀᴈᴏᴍ, административный договор - ϶ᴛᴏ управленческое соглашение, урегулированное административными нормами права в целях урегулировать публичные отношения.

Административный договор - понятие и виды. Классификация и особенности категории "Административный договор" 2017, 2018.

Для административного договора характерно тесное соединение двух начал: во-первых, властность одной из сторон по отношению к другой и, во-вторых, обязательное наличие согласия обеих сторон на заключение соответствующего договора и осуществления действий, им предусмотренных.

В Российской Федерации, исполнительные органы государственной власти заключают соглашения о сотрудничестве, основываясь на полномочиях, предоставленных им нормами административного права. Нередко в этих соглашениях указывается, что они заключены на основе действующего законодательства, определяющего, с одной стороны, полномочия органов управления, а с другой – права и обязанности граждан и объединений во взаимоотношениях с исполнительной властью.

При этом, следует различать понятия "административные договоры" и "гражданско-правовые договоры, заключенные государственными органами", поскольку государство участвует в многочисленных договорных связях, не все из которых являются административными. Например, государственные органы заключают и гражданско-правовые сделки. Возникает вопрос о выработке критериев, позволяющих провести разграничение договорных средств.

Как известно, государственные органы всегда действуют в рамках своей компетенции. В то же время, добровольно заключая соглашение о сотрудничестве, государственные органы берут на себя определенные более конкретные обязательства, например, по обеспечению конкретных форм содействия представителям религиозных объединений.

Здесь, однако, надо отметить, что речь идет не о каких-то дополнительных обязанностях, а о конкретизации тех обязательств, которые возложены на соответствующие государственные органы Конституцией и иными законами и подзаконными актами для решения общественно значимых задач.

Важно отметить, что административно-правовые договоры заключаются тогда, когда у властных субъектов появляется своеобразный правовой коридор, выражающийся в некоторой свободе действий в рамках своих полномочий и для реализации поставленных государством в лице законодательных и вышестоящих исполнительных органов задач.

Признаки административного договора во многом совпадают с признаками публично-правового договора. Это и обязательное наличие в качестве одной из сторон органа государственной власти, и наличие публичного интереса («государственной нужды», «федеральной нужды», «национальных интересов Российской Федерации», «интересов общества» и т.д.). Однако, конкретизируя эти положения, следует отметить, что «предмет административных договоров всегда составляют социальные проблемы, так или иначе связанные с деятельностью администрации».

Для административного договора, как договора публично-правового характерны следующие специфические признаки:

1. Субъектом договора всегда является участник публично-правовых отношений, и прежде всего обладающий властными полномочиями: государство, его органы, должностные лица, органы местного самоуправления, официальные представители партий и иных общественных организаций, международные организации.

2. Противоположная сторона в публично-правовом договоре может обладать иным статусом, но в публично-правовой сфере является носителем некоторых властно-регулирующих функций (государственные корпорации и т. п.) или выразителем общественных интересов (территориальное, профессиональное и иное самоуправление).

3. Публично-правовой договор имеет особый предмет: вопросы властвования, управления или саморегуляции.

4. Стороны публично-правовых договоров приобретают своеобразные обязательства, которые обеспечиваются специфическими способами: используются меры организационного, правового, экономического, платежно-расчетного характера, могут быть изменены режимы исполнения, установлены особые приоритеты.

В современной литературе административные договоры делятся по различным признакам. Их классификация возможна как на основе общих, так и с учетом специальных, т.е. связанных с их спецификой критериев.

И так рассмотрим деление административных договоров.

По степени сложности можно выделить ординарные административные договоры, сложные и уникальные (дву- и многосторонние, типовые и консенсуальные, предварительные и главные и т. д.).

Д. Н. Бахрах различает следующие виды административных договоров по предметному критерию по предметному критерию:

договоры о компетенции (разграничение или делегирование полномочий и предметов ведения);

договоры в сфере управления государственной собственностью;

договоры, обеспечивающие государственные нужды (именуемые в законодательстве «государственными контрактами»);

контракты с государственными служащими, студентами;

финансовые и налоговые соглашения;

договоры о взаимодействии, сотрудничестве;

различного рода концессии и инвестиционные соглашения;

договоры об оказании некоторых услуг частным лицам (охрана общественного порядка и имущества, содействие занятости населения, перевозка в общественном транспорте, коммунальные услуги).

По субъектам административно-правовые договоры могут быть:

1. между двумя субъектами;

2. между субъектом исполнительной власти и государственными организациями;

3. между государственными и негосударственными организациями;

4. между субъектами управления и гражданами.

По взаимоотношению сторон договора:

1. Договоры субъектов, не обладающих властными полномочиями друг к другу.

2. Договор субъектов, один из которых обладает властными полномочиями по отношению к контрагенту (так называемые «вертикальные договоры»).

По юридическим свойствам в литературе предлагается различать

правоустановительные договоры (договоры нормативного характера; договор об обмене информацией) и

правоприменительные договоры (договоры как юридические факты: например, договор о поступлении гражданина на государственную службу).

У публичных лиц (государственных учреждений, местных органов) помимо одностороннего административного акта имеется другой юридический способ выполнения своей миссии - заключение контрактов. Как и частные лица, публичные органы должны заключать договоры (контракты) на поставки, реализацию работ и строительства, сдачу в аренду собственных помещений, привлечение услуг архитектора, набор в ряде случаев агентов (специалистов), использование займов и т.д.

В современных российских условиях договорное регулирование приобретает возрастающее значение, ибо способствует углублению начал федерализма, перестройке экономических отношений и укреплению самодеятельности хозяйствующих субъектов.

Договор представляет собой не частноотраслевое, а универсальное средство правового регулирования. Именно универсальность договора допускает выделение особого комплексного правового института, условно называемого договорным правом, состоящего из двух частей: общей, закрепляющей единые основы и принципы договорного регулирования, и особенной, раскрывающей специфику договоров в отдельных отраслях права. Договор характеризуется следующими признаками:

Это добровольное соглашение сторон, основанное на их свободном волеизъявлении;

В договорных отношениях участвуют равные стороны, не допускается ущемление интересов какой-либо одной стороны;

Договор предполагает соглашение сторон по всем существенным его аспектам;

Договор чаще всего имеет возмездный характер;

Стороны несут взаимную ответственность за невыполнение или ненадлежащее исполнение принятых обязательств;

Закон гарантирует юридическую силу договора, определяя договорное поле, виды договора, процедуры их заключения и исполнения.

Договоры различаются как частно-правовые (гражданские) и публично-правовые, что в целом соответствует делению права на частное и публичное.

Обобщающим понятием «публично-правовой договор» охватываются договоры (соглашения) международные, конституционные, административные и иных отраслей публичного права.

Административный договор можно рассматривать как промежуточную категорию между публично-правовым договором и административным актом.

Административный договор предполагает неравенство договаривающихся сторон, поскольку государственный орган, заключая его, располагает целым рядом прерогатив (большими полномочиями, чем обыкновенный контрагент), т.е. основной принцип гражданского права, а именно равенство сторон, здесь не выдержан.

Основными критериями административного договора выступают «цели публичной службы» и условия договора, выходящие за рамки частного права. Последние включают преимущества и особые полномочия государственного органа (публичного лица) по изменению или прекращению договора, контроль за его исполнением контрагентом, особый характер и процедуру санкций, рассмотрение споров не в обычном судебном порядке, а в рамках административной юстиции.

Определенное неравенство сторон в административном договоре не означает ни бесправия для одной стороны, ни возможности чинить произвол для другой. Некоторое изменения интересов гражданина условиями договора может вполне возмещаться повышением ответственности за исполнение этих условий со стороны государственных органов и конкретных должностных лиц.

Таким образом, административный договор сочетает в себе одновременно и формально-юридическое равенство контрагентов, и прерогативные полномочия государственно-властного участника, реализующего публичные задачи и функции. Выбор между административным актом и административным договором Должен определяться конкретной обстановкой, фактическими и правовыми условиями управления.

Административный договор можно определить как соглашение двух или более субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект государственной власти, влекущее установление, изменение или прекращение административных прав и обязанностей его участников.

Административный договор обладает всеми признаками нормативного правового акта:

Правовая база норм договоров находится в Конституции и действующем законодательстве. Данные договоры выполняют правовосполнительную функцию, дополняя и конкретизируя действующее законодательство.

Участие в договоре в качестве хотя бы одной из сторон органа государственной власти, причем чем более высокое место в управленческой иерархии занимает государственный контрагент, тем выше юридическая сила норм договора.

Договоры заключаются в публичных интересах, общественные цели здесь преобладают.

Договор не замыкается исключительно внутри системы договаривающихся сторон, а имеет и внешнее юридическое воздействие.

Многочисленность, а часто и неопределенность круга адресатов.

Договорные нормы рассчитаны на длительное действие и неоднократное применение.

Особая, строго формальная процедура заключения договора, а также рассмотрения споров и конфликтов, связанных с их исполнением.

Недопустимость в любых обстоятельствах изменения или отказа от выполнения договорных условий в одностороннем порядке. Нормы о непреодолимой силе обстоятельств (форс-мажор) здесь неприменимы.

Такие договоры относятся к источникам административного права, они служат нормативной базой для издания административных актов, заключения индивидуальных договоров, совершения иных значимых юридических действий.

Договоры часто носят комплексный характер, являются нормативными источниками не одной, а сразу нескольких правовых отраслей.

Все сказанное позволяет включать административные акты в круг источников административного права.

Административные договоры нужно различать по предметному критерию:

1. О компетенции (разграничение, делегирование полномочий и предметов ведения).

2. В сфере управления государственной собственностью.

3. Обеспечивающие государственные нужды, именуемые в законодательстве государственными контрактами.

4. В сфере государственной службы.

5. Финансовые и налоговые соглашения.

6. О взаимодействии и сотрудничестве.

7. Различного рода концессии и инвестиционные соглашения.

8. Об оказании некоторых услуг частным лицам (содействие занятости населения, коммунальные услуги, перевозка в общественном транспорте и др.).

Административный акт как средство правового регулирования помогает субъектам исполнительной власти осуществлять многообразные функции.

Структурно-организационные состоят в упорядочении управленческих взаимосвязей, разграничении и фиксации прав и обязанностей сторон, предметов ведения, полномочий. Административный договор придает определенную стабильность, гласность, наглядность иерархическим отношениям1.

Согласование интересов. Специфика целей административно-правового регулирования состоит в необходимости реализовать общее благо, общегосударственные интересы, и при этом обеспечить защиту и реализацию частных интересов. Договор и позволяет осуществлять этот баланс, поскольку это всегда некий компромисс, достижение консенсуса.

Стимулирование хозяйственной активности. Никто не вступает в договор без пользы для себя, различного рода льготы контрагентам помогают государственным органам заинтересовать их в общественно значимых действиях.

Воспитание правовой и деловой культуры, гражданского самосознания у всех участников договора.

Контрольные функции. Значительная часть административных договоров заключает в себе право администрации контролировать исполнение договора и регулировать правоотношения его участников. Договор можно рассматривать и как этап предварительного контроля.

Информационные функции. Договор служит одним из каналов обратной связи, более достоверным и полным по сравнению с односторонним властным регулированием, уменьшает количество промежуточных звеньев, непосредственно устанавливает отношения управляемой и управляющей сторон как одноуровневых.

Демократизация управления. Сам процесс заключения договора предполагает партнерство участников, реализацию принципа субсидиарности.

Охарактеризуем более подробно порядок создания, исполнения и окончания, т.е. правовой режим государственного контракта (далее: контракта), одного из видов административных договоров.

Создание контракта. Публичное лицо может свободно выбирать партнера по некоторым контрактам (до определенного объема суммы контракта) - здесь необязательно проведение конкурса, торгов.

В отношении же публичных сделок (на поставки, услуги, работы) соответствующий режим налагает на публичного участника контракта обязанность строго следовать процедурам партнера, иначе контракт будет аннулирован. Тем самым достигается цель сберечь государственные финансы, не допустить протежирования при выборе партнера и т.п. Существуют классические процедуры выбора:

1. Проведение торгов приветствуются, но они необязательны, а дело ведется на основе счетов и памяток. Поставки или работы оплачиваются после осуществления по представлении счета.

2. Торги проводятся обязательно, но они не связаны с особыми формальностями и сделка свободно присуждается наиболее выгодному кандидату с учетом соотношения «цена - качество», что означает: необязательно выбирать того, кто предложил наивыгодную цену.

3. Торги между лицами и предприятиями, заинтересованными в сделке, - обязательные, публичные, открытые, если предложение может сделать любой кандидат, и ограниченные, если выставляют свои требования только кандидаты, проконсультироваться с которыми решило публичное лицо (отбор кандидатов после публичного объявления торгов, формула отбора - «качество - цена - сроки»).

4. Аукцион близок к торгам, но отличается обязательностью для публичного лица (при выборе кандидата) остановиться в качестве партнера на том, кто предложил самую выгодную цену. Такой механизм присуждения сделки и свобода публичного лица выбирать торги или аукцион объясняет упадок сегодня интереса к методу аукциона. Ведь с точки зрения качества и техники самые выгодные по цене предложения совсем не обязательно самые лучшие.

5. Контракты содержат согласие между сторонами и список обстоятельств, определяющий условия сделки. Четко указывается цена сделки, которая является вознаграждением партнера. Стороны связаны контрактом с момента его подписания, но некоторые контракты муниципальных образований (публичные сделки, концессии или аренда) исполняются только после их передачи представителю государства (главе территориальной администрации) и уведомления о сделке или контракте его обладателя. Если глава областной администрации считает, что сделка или контракт незаконны или заключены юридически неправильно, он может передать их на рассмотрение суда в целях аннулирования.

Исполнение контракта характеризуется выполнением взаимных прав и обязанностей. Правовой режим административного контракта признает за публичным лицом следующие прерогативы:

Право руководства и контроля за операциями по истечении контракта при определенной самостоятельности партнера при исполнении;

Право принятия санкций в отношении партнера, не соблюдавшего точно свои обязательства, причем они могут быть денежными или административными и применяться даже в случае отсутствия их упоминания в контракте;

Право одностороннего расторжения контракта по вине партнера, либо в отсутствие такой вины, если продолжение действия контракта не отвечает общим интересам, с возмещением партнеру финансовых потерь.

Партнер имеет следующие права:

На вознаграждение при осуществлении работ, поставок. Выплаты могут быть разбиты по частям с автоматическим включением процентов при соблюдении срока платежей;

Право на компенсацию в основном в двух случаях: если публичное лицо заставляет партнера нести новые финансовые расходы путем одностороннего изменения контракта или навязывания технической адаптации.

При таких обстоятельствах публичное лицо обязано полностью компенсировать расходы своего партнера.

Право на компенсацию связано и с непредвиденными случаями (значительное повышение цен в связи с экономическим кризисом), которые нарушают экономический баланс контракта. Здесь имеет место случай форс-мажорных обстоятельств, оправдывающих расторжение контракта. Лучше, конечно, предусмотреть механизм перерасчета цен.

Окончание контракта может быть обычным и досрочным (исчезновение предмета контракта, смерть подрядчика). Особые свойства административного контракта проявляются при его расторжении договаривающимся публичным лицом или судьей.

Администрация наделена такой компетенцией в следующих случаях:

1) для наказания партнера за ошибочное действия, если предупреждение не возымело эффекта. В таком случае публичное лице расторгает контракт без обращения в суд;

2) в случае прихода нового руководства в публичную службу и в связи с этим возникновения новых условий, новых требований, новых интересов и т.д. Взамен партнер может получить полную компенсацию;

3) расторжение по суду: а) если при наличии ошибочного действия партнера публичное лицо не может само расторгнуть контракт или если окончательно нарушен финансовый баланс контракта и неэффективно использовался механизм непредвиденных обстоятельств, или если исполнение контракта фактически невозможно; б) по требованию партнера в связи с серьезными нарушениями условий контракта или односторонним навязыванием новых крупных расходов или полным изменением предмета контракта, форс-мажорными обстоятельствами или окончательным нарушением экономического баланса контракта; в) если в контракте предусмотрено обращение к судье для расторжения контракта, что часто встречается в концессионных и арендных контрактах публичной службы.

Процессы демократизации и все большая открытость нашего общества способствуют тому, что сфера применения договорных отношений постоянно расширяется. Тенденция, видимо, такова: люди, коллективы, социальные общности сами вырабатывают, осознанно принимают и заинтересованно выполняют правила поведения. Увеличивается круг субъектов договорных отношений, ими становятся государственные учреждения и общественные организации, трудовые коллективы и профсоюзы, отдельные лица и государственные образования. Эту тенденцию возрастания роли договора как источника права следует учитывать и законодателю, и правоприменительным органам, поскольку в настоящее время явно обозначился отказ от отношений субординации в пользу отношений координации практически во всех сферах государственной и общественной жизни.

Однако есть и сложности. Если хозяйственные договора уже стали привычными, к договорам, где сторонами выступают государство и его органы, отношение еще настороженное. К тому же не всегда удовлетворяет выбор сфер договорного регулирования, поскольку его произвольность ведет к сужению законодательной сферы. Да и обязательства сторон подчас столь общи, что трудно их выполнить, к тому же с точной мерой участия каждой стороны. Не всегда ясен механизм ответственности и виды санкций, в частности источники покрытия убытков, возмещения ущерба. Это касается и договоров и субсоглашений, заключаемых в соответствии с ними, например, правительств и министерств республик. Если мы признаем административные договоры как нормативно-правовые акты, то нужны автоматизированные банки данных о договорах и соглашениях, государственные реестры соглашений, типовые процедуры разработки, принятия и выполнения управленческих договоров и соглашений.

Поскольку реализация административных договоров всегда связана с достижением общественно значимых результатов, логично было бы предусмотреть возможность их опротестования и обжалования органами прокуратуры в порядке предварительного (превентивного) контроля, включения социального (общественного) контроля за их заключением.

Административный договор - соглашение двух или более субъектов административного права, один из которых всегда является субъектом исполнительной власти. Это многосторонний акт, с помощью которого возникают, изменяются или прекращаются взаимные права и обязанности сторон," 158 Глава 12 Формы государственного управления Административному договору и его интерпретации уже уделялась определенное внимание1. Но на теоретическом уровне эта проблема еше остается дискуссионной, неоднозначной и окончательно не решенной. Тем не менее мы поддерживаем позицию, согласно с которой административный договор рассматривается как один из институтов административного права2. В системе государственного управления административный договор применяется в хозяйственной, социальной, духовной и административно-политической сферах деятельности государства. Это означает, что в процессе своей деятельности органы государственного управления могут осуществлять собственные полномочия путем не только издания актов управления, но и заключение административных договоров. Юридическая природа административного договора заключается в том, что он является актом применения норм права, вследствие чего реализуются конкретные функции исполнительной власти за некоторыми исключениями. , Административный договор, как правило, базируется на административно-правовых нормах, но многие административные договоры имеют комплексный характер и регулируются нормами нескольких областей права: гражданского, финансового, экологического, трудового/ Например, с властными полномочиями связан трудовой договор (государственное регулирование труда, договорное регулирование труда) или договор о платном обучении в государственном учебном заведении соответствующего уровня. Административный договор - разновидность публично-правового договора. В системе правовых связей он занимает промежуточное место между административным актом (одностороннее волеизъявление государственного органа власти) и договором частноправового характера. Исполнительная власть для обеспечения своей Деятельности использует трудовые и гражданско-правовые ДОГОВОРЫ. Административный же договор - это один из договоров, с помо- 1 См.: Елистратов А. Н. Административное право. - М., 1925; Ковалевский В. Л. Советское административное право. - Харьков, 1929; Старосцяк Е. Правовые формы административной деятельности. - М., 1959, Ямпольская Ц. А. О теории административного договора // Сов. государство и право. - 1966. - № 10; Новоселов В. И. К вопросу об административных договорах // Правоведение. - 1969. - № 3; Юсупов В. А. Теория административного права - М., 1985. 2 См., напр.: БахрахД. Н. Административное право. - М., 1993. 159 Общая часть „........ - -............ш......„ц,м,гд..|1,1Г1^Яшшшш^ррдддр1 щ Раздел III. Функции, формы и методы государственного управления щью которого государственная администрация осуществляет управленческие функции. Административный договор характеризуется тем, что ему присущи отношения смешанного типа: административно-правовые и гражданско-правовые, власти и равноправия. Так, в п. 4 ст. 8 Закона Украины от 24 января 1997 г. «О государственном материальном резерве»1 установлено; центральный орган исполнительной власти, который осуществляет управление государственным резервом, среди прочего, отбирает, в том числе на конкурсной основе, поставщиков материальных ценностей государственному резерву для заключения с ими контрактов (договоров); заключает или поручает предприятиям, учреждениям и организациям, которые относятся к сфере его управления, заключение государственных контрактов (договоров) на поставку материальных ценностей государственному резерву, осуществляет расчеты с поставщиками, несет ответственность за поставку, залог и сохранность материальных ценностей, имеет право применять финансовые санкции, предусмотренные ст. 14 этого Закона. Другой пример. По Положению о Министерстве информации Украины от 19 февраля 1997 г.2 Министерство информации Украины в соответствии с возложенными на него задачами выступает государственным заказчиком профильных научных исследований, разработки нового технологического оборудования для потребностей средств массовой информации, полиграфических предприятий, издательств, проводит самостоятельно, с участием работодателей предприятий негосударственной формы собственности переговоры и заключает отраслевые соглашения с представителями нанимаемых работников, имеет право представлять Кабинет Министров по его поручению в международных организациях и во время заключения международных договоров Украины. Административный договор обеспечивает координацию работы различных управленческих структур в случаях, когда субъекты управления определенными сторонами своей деятельности являются юридически равноправными и возникает необходимость в координации их деятельности. Например, одна из основных задач Министерства информации Украины - координация деятельности государственных средств массовой информации. Министерство также координирует международное сотрудничество в области телевидения 1 См.: Вщомост! Верховно! Ради Украши. - 1997. - № 13. - Ст. 112. 2 См.: Офщшний BJCHHK Украши. - 1997. - № 9. - С. 31. 160 Глава 12 Формы государственного управления радиовещания путем заключения соглашений. Практикуются соглашения об общем издании министерствами (ведомствами) правовых актов или их согласовании. Административные и гражданско-правовые способы регулирования развиваются параллельно, дополняя друг друга на соответствующих уровнях. Типичным является то, что элементы договора об управленческой деятельности могут служить предпосылкой акта управления, а на основании законов быть и прямой формой такой деятельности, как в примере Закона Украины «О государственном материальном резерве». Субъектом административного договора выступает государственный орган, должностное лицо или субъект с делегированными полномочиями. В административном договоре государственный орган действует как субъект, который осуществляет исполнительную власть и имеет властные полномочия. В связи с этим необходимо выяснить отличие административного договора от гражданско-правового. 1. Обязательным субъектом административных договорных отношений выступает орган исполнительной власти (должностное лицо). 2. Участники административного договора «находятся не в одинаковом положении», ведь орган управления содержит властные полномочия административного характера и вместе с тем несет определенные обязательства перед второй стороной?(например, договор патроната, контрактации и др.). В отличие от него гражданско-правовой договор - акт, основанный на соглашении сторон. При этом права и обязанности участников договора регулируются нормами гражданского права. Ни одна сторона гражданско-правового договора не имеет властных полномочий по отношению ко второй. В данном случае органы исполнительной власти, которые заключили договор, не осуществляют функции управленческой деятельности. В этом состоит главное отличие административного договора от гражданско-правового. Орган исполнительной власти в административном договоре выступает как субъект публичного права, его статус определяется его компетенцией. Когда он (орган) стал участником гражданско-правового соглашения, его правовой статус определяется гражданской правоспособностью. Право на заключение административного договора (делегирование полномочий, охрану имущества граждан и др.) должно быть предусмотрено в нормах о компетенции органа исполнительной власти; Так, согласно п. 6 ст. 118 Конституции Украины местные государственные администрации подотчетны ^"V4i"HiicrpaiiiBiK4: право 161 г Общая часть______________„„„„„««„щ, Раздел III. Функции, формы и методы государственного управления и подконтрольны советам в части полномочий, делегированных им соответствующими районными или областными советами. -3. В административном договоре обязательно определено, когда с кем и на каких условиях он может быть заключен. Тем не менее свобода усмотрения, многовариантный выбор органа управления при заключении административного договора не исключаются. Главное чтобы он был заключен в пределах компетенции. Это требование служит гарантией против произвола, злоупотреблений. Применение терминов «компетенция» и «правоспособность» имеет решающее значение для определения юридической природы правоотношений.(^Требование компетентности органа исполнительной власти как участника договора - главное условие действительности административного договора. Гражданское же право, наоборот, использует не понятие «компетенция», а понятие «гражданская правоспособность». 4. Целью административных договоров является главным образом реализация публичных интересов (договоры в сфере управления государственной собственностью, договоры, которые обеспечивают государственные потребности и налоговые соглашения, и др.), в то время как целью большинства частноправовых договоров выступает индивидуальный интерес. Многочисленные административные договоры имеют комплексный характер и регулируются синхронно нормами нескольких областей права. Убедительным примером этому может служить институт государственной службы по контракту, где порядок вступления на государственную службу, ее прохождения, права и обязанности служащих регулируются нормами трудового и административного права, а порядок налогообложения, материального стимулирования - нормами административного, трудового и финансового права. Особенность административных договоров состоит и в том, что они являются договорами организационного характера, как и сама деятельность исполнительной власти. Для сторон административного договора свобода вступать или не вступать в договорные отношения не имеет характера абсолютного принципа, что присуще частному праву. Заключение административного договора со стороны государственного органа является одновременно правом и обязанностью-(предметная компетенция). Возможность по собственному усмотрению при заключении административных договоров самостоятельно избирать определенный вариант поведения более ограничена, чем при заключении гражданских или трудовых договоров. Это обуслов- 162 Глава 13 Административно -правовые методы пено императивным характером административно-правовых норм. Правом контролировать выполнение административных договоров наделены органы исполнительной власти. Спорные вопросы, которые связываются с заключением и выполнением административных договоров, решаются в административном порядке или путем рассмотрения в судах общей юрисдикции. Для административных договоров, как правило, предусмотрена письменная форма. В юридической литературе, несмотря на дискуссионный характер вопроса о классификации административных договоров по предметному критерию, приводится их перечень: договоры о компетенции (размежевание или делегирование полномочий и предметов ведения); договоры в сфере управления государственной собственностью; договоры, которые обеспечивают государственные потребности (государственные контракты (договоры); контракты с государственными служащими, студентами; финансовые и налоговые соглашения; договоры о взаимодействии, сотрудничестве; концессии и инвестиционные соглашения; договоры о предоставлении некоторых услуг частным лицам; например, охрана общественного порядка и имущества, перевозка в общественном транспорте, коммунальные услуги и т. п. Изложенное относительно административного договора подтверждает, что основой любого договора, в том числе административного, являются нормы обязательственного права. Отсюда следует вывод: административный договор регулируется нормами гражданского обязательственного права с исключениями, дополнениями и ограничениями со стороны административного права.